Кто и на каких условиях может получить коммерческий кредит
Коммерческий кредит - это особый вариант кредитных взаимоотношений, характерный для сферы предпринимательской...
Исторические данные свидетельствуют, что группы интересов существовали на протяжении всей истории человечества. Понятия «лобби», «лоббизм», «лоббирование» и другие его производные заимствованы из англоязычной политической терминологии.
Термин «лоббизм» возник в американской политической жизни примерно в первой половине XIX в. Представители различных заинтересованных групп проводили многие часы в кулуарах (lobby - кулуар, холл, вестибюль) залов заседаний законодательных органов США, надеясь поговорить с законодателями и повлиять на их решения.
Лоббизм оформился в организации первоначально в США. Закон о регулировании лоббизма был принят там в 1946 г. В 1995 г. вступил в силу Закон «О раскрытии лоббистской деятельности». Согласно ему, в США официально зарегистрировано более 15 тысяч лоббистских организаций и индивидуальных лоббистов. Число лоббистов в Вашингтоне намного превышает количество депутатов обеих палат Конгресса США. В Великобритании их называют парламентскими агентами. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах. Основная задача этих организаций - добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих общественным интересам.
В теоретическом плане лоббизм можно квалифицировать как один из механизмов реализации представительства между обществом и государством, между корпоративными группами и органами власти. Со стороны общества этот механизм суть своего рода специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти (в Государственной думе РФ), в разнообразных направлениях перекрывающая и дополняющая систему географического представительства в парламенте и восполняющая отсутствие таковой системы в исполнительных органах власти.
Сущностная характеристика лоббизма как системы функционального представительства групповых интересов заключается в том, что в теории - это система непосредственного (прямого) представительства. Каждая заинтересованная группа может довести до сведения органов государственной власти свое мнение по рассматриваемым вопросам и отстаивать свои позиции. Для некоторых групп, далеких от коридоров власти, маловлиятельных либо не способных осуществлять мощные кампании воздействия на государственные органы, законно обеспеченная возможность лоббировать свои интересы в государственных структурах - практически единственный шанс попытаться реализовать свои цели.
Множественность участвующих в лоббизме организаций, отражающих социально-экономическую и политическую структуру общества, характеризует политическую природу лоббизма. Так, можно представить лоббизм в теоретической конструкции. Но, будучи погруженной в реальную действительность российской демократии, эта конструкция обрастает разными характеристиками, свидетельствующими о том, что лоббизм - обоюдоострый инструмент, способный как сотворить обществу благо, так и нанести вред.
В целом социально-политическими предпосылками лоббизма являются следующие: во-первых, лоббистские группы выступают посредником между гражданами и Государственной думой Российской Федерации; во-вторых, лоббизм выполняет функции организации плюрализма общественных интересов; в-третьих, дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют иной возможности.
Из всего сказанного можно заключить, что современный парламентский лоббизм начал формироваться в систему функционального представительства групповых интересов лишь тогда, когда во взаимодействии друг с другом в полную силу заработали два мощных фактора, стимулировавшие и продолжающие стимулировать развитие
потребностей в таком представительстве. Этими факторами являются политические и экономические детерминанты, свойственные деятельности российской власти в рыночных условиях.
Там, где возникают рыночные отношения, функционирующие под эгидой демократической политической системы, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, превращаясь по мере созревания рыночных механизмов и стабилизации демократических процессов в развитую систему множества разнообразных, хорошо организованных экономических и иных групповых интересов. Между ними устанавливаются сложные отношения сотрудничества и соперничества, продуктивного взаимодействия и суровой конкуренции. В результате постоянно формируются групповые притязания, вспыхивают межгрупповые противоречия и конфликты, удовлетворить или погасить которые во многих случаях способно только государство.
Лоббизм в российских условиях - объективное явление демократической политической системы, неизбежная принадлежность общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности. Благодаря цивилизованному лоббизму все заинтересованные группы могут доводить до сведения Государственной думы свои мнения по рассматриваемым законам, отстаивать свои позиции, добиваться решений законными методами, но для этого нужен закон, регулирующий эту деятельность.
Современный лоббизм - это система целенаправленного воздействия определенных социальных сил на властные структуры - законодательные, исполнительные, судебные - в целях удовлетворения своих интересов. В наши дни лоббирование стало неотъемлемой составной частью политической жизни практически во всех странах с развитой рыночной экономикой, демократическим политическим режимом.
В системе лоббизма тесным образом переплетаются самые разнообразные интересы: политические, экономические, правовые, социальные и многие другие. Однако при всем многообразии сталкивающихся здесь целей преобладают, бесспорно, экономические. Структуры политической власти чаще всего лоббируются по поводу экономических интересов. Поэтому изучение института лоббирования весьма важно для понимания проблемы взаимодействия экономики и политики. В данном разделе рассмотрены вопросы, раскрывающие содержание указанного понятия, причины его возникновения, формы и условия становления цивилизованного лоббирования, механизм, а также задачи становления системы цивилизованного лоббизма в России.
Мировой опыт показывает, что институт лоббизма сложился практически во всех государствах. Разумеется, масштабы и формы лоббистской деятельности в разных странах неодинаковы. Институт лоббизма образовался в известной степени стихийно, и все попытки государств искоренить его оказываются безуспешными. Это объясняется тем, что существует ряд общих причин, питающих процесс создания и развития лоббизма. Основные причины организационного формирования групповых интересов в органах государственной власти России - это, во-первых, политические проблемы периода демократических преобразований, порожденные особенностями развития и функционирования самой политической системы, многопартийностью, усилением роли международного фактора, особая специфика полномочий и функций, закрепленных за парламентом в Конституции РФ; во-вторых, традиционные предпосылки, связанные с историческим развитием социума, характеризующиеся борьбой нового со старым, неравномерностью и непрямолинейностью исторического развития, обусловливающие необходимость отстаивания групповых интересов для того, чтобы выжить и развиваться; в-третьих, необычайная плю-ралистичность социального пространства, характеризующаяся наличием множества разнонаправленных групповых интересов, установок, ценностей мировосприятия, идеологий, потенциальных и реальных психологических сил, способности социальных групп к адаптации в современных условиях. Среди иных причин развития лоббистской деятельности можно отметить следующие:
1. Наличие двух основных систем влияния на властные структуры - партийной и лоббистской. В цивилизованном, правовом, демократическом государстве осуществляется наиболее полное представительство социальных и иных интересов, а это значит, что политические решения наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества.
2. В условиях демократии сформировавшееся автономно от государства гражданское общество не может не взаимодействовать с государством. Центральный канал такого взаимодействия - лоббирование в государственных структурах многообразных интересов организаций гражданского общества. Налаженная и четко регламентированная система лоббирования дает возможность представлять в государственных органах важнейшие интересы общественных объединений, способствовать совершенствованию отношений между государством и обществом.
3. В странах с федеративным устройством возникает необходимость в лоббировании региональных интересов.
4. В условиях многопартийности и политической конкуренции оппозиционные партии лоббируют в структурах власти принятие выдвигаемых ими проектов и предложений.
5. В многонациональных государствах объектом лоббирования могут выступать разного рода национальные интересы.
6. В условиях современного демократического общества существуют многочисленные общественные движения и организации (профсоюзы, молодежные, женские, экологические движения, структуры НКО и т. д.), которые лоббируют свои интересы в органах государственной власти.
7. Отрасли экономики, крупные хозяйствующие субъекты также имеют разнообразные интересы и проблемы, решение которых требует целенаправленного воздействия на государственные структуры. Таким образом, можно утверждать, что возникновение и функционирование института лоббизма имеет объективную основу. Стремление различных негосударственных структур удовлетворять жизненно важные для них интересы посредством целенаправленного воздействия на органы государственной власти вполне оправданно.
Отсюда вывод о том, что использование методов политического лоббирования при реализации отдельными субъектами политического менеджмента конкретных политических проектов является вполне естественным и даже необходимым направлением политико-управленческой деятельности. Проблема заключается в другом, а именно в том, что средства лоббирования могут быть очень разными - от цивилизованных до криминальных. Естественно, что демократическое общество может признать и легализовать лоббистскую деятельность только в цивилизованной форме.
Опасность применения криминальных форм лоббизма особенно велика в обществах переходного периода. Именно с этим обстоятельством связано во многом негативное восприятие лоббизма в современной России, что накладывает свой отпечаток и на применение соответствующих политико-управленческих технологий в политическом менеджменте.
Поэтому важно знать некоторые условия формирования и функционирования цивилизованного лоббизма. Среди них выделяются следующие:
1. Легализация лоббистской деятельности. Прежде всего речь идет о системе правового ее обеспечения, принятии соответствующих законодательных и процессуальных норм лоббистской деятельности.
2. Важным условием цивилизованного лоббизма является контроль и регулирование его функционирования. В развитых демократических странах в этих целях применяется, например, система контроля за деятельностью лоббистских групп и организаций, включающая
их регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, санкции за нарушение установленного порядка лоббирования и т. д.
3. Условием цивилизованного лоббизма выступает широкая гласность двойного характера. Во-первых, должна предоставляться обширная информация о деятельности лоббистских организаций, вплоть до сведений об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию лоббируемых проектов; во-вторых, информация о деятельности органов власти, использующих услуги лоббистов, в частности о том, какие решения с участием каких лобби были приняты.
4. Цивилизованный лоббизм может сформироваться лишь в случае признания властью и обществом двух важных обстоятельств: институт лоббизма может работать во благо общества в целом; лоббизм в тех или иных формах уже интегрировался в политическую систему страны, поэтому необходимо придать ему цивилизованную форму.
5. Условием формирования цивилизованного лоббизма является высокий уровень профессионализма самих лоббистских структур, поскольку это очень сложный вид деятельности. Он требует больших профессиональных знаний в сфере экономики, права, политики, управленческих технологий и т. д. Поэтому нужно немалое время, чтобы сформировались высокопрофессиональные кадры цивилизованных лоббистов.
6. Наконец, важным условием цивилизованной лоббистской деятельности является разрешение заниматься ею только официально зарегистрированным в установленном порядке лоббистским организациям. Это позволяет совершенствовать весь процесс лоббирования уже в том отношении, что ставит преграду перед неформальным, теневым лоббизмом.
Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если говорить о втором содержании, то, как правило, лоббизм приобретает здесь сугубо отрицательное значение, нередко синонимичное понятиям «протекционизм», «подкуп», «покупка голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах». До сих пор слово лоббизм ассоциируется в массовом сознании с негативными проявлениями политики. Даже среди специалистов, занимающихся проблемами лоббизма, отношение к нему неоднозначное. Причины негативного восприятия скрываются в неоднозначной природе лоббизма как политического явления и в особенностях российского лоббизма. Теоретическое осмысление темы лоббирования затруднено по причине слабой разработанности категориального аппарата.
В результате до сих пор среди политологов отсутствует единое понимание термина «лоббизм», что препятствует системному анализу проблемы на основе общей исходной базы. Отчасти расхождение в трактовках лоббизма объясняется тем, что научный процесс не стоит на месте и часто происходит изменение содержания научных категорий, а иногда и отмирание термина, замена его более подходящим. Категория «лоббизм» претерпела эволюционные изменения и в итоге оказалась скорее публицистическим понятием, чем научным. Эволюция термина происходила как в зарубежной, так и в отечественной политологии, но в совершенно различных направлениях. Пик популярности термина «лобби» в англоязычной литературе приходится на 50-60-е гг. XX в. Однако он имел уже несколько иное значение, чем столетие назад, когда лоббизм впервые приобрел политическое звучание и обозначал покупку голосов за деньги в коридорах конгресса.
В зарубежной политологической традиции лоббизм охватывал не только давление на парламент. Под лоббизмом часто понимался весь процесс взаимодействия государства и гражданского общества. Одно из наиболее удачных определений в те годы сумел дать английский политолог С. Файнер, который обозначил лоббизм как «любую деятельность организаций, влияющую на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям не готовы сами принять непосредственную власть в стране»1. С теоретической точки зрения в настоящее время лоббизм является частью более широкого научного интереса, посвященного группам интересов и проблемам представительства интересов.
В проекте Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» лоббизмом считается «деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации». Однако с позиций политического менеджмента политологи исходят из более широко понятия лоббизма.
При этом определяющее значение имеет не только факт лоббистской деятельности, отраженный в этом скорее юридическом, чем политологическом определении, но и ее специфика, взаимосвязь с политическими институтами.
Суммируя различные современные трактовки лоббизма, можно выделить наиболее важные его характеристики:
♦ это специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополняющая и в разнообразных направлениях перекрывающая систему географического представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента;
♦ это процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической;
♦ это система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов.
Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому считать, что лоббизм - давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления, - значит, не понимать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные группы давления и есть фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений.
Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, являются. Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности (вождя, диктатора) и ощутимо влияние его харизмы.
Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.
Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мелких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода общественных организаций и объединенных граждан на власть - к сожалению, периферия лоббизма, а стержнем его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций. Последнее обстоятельство имеет для политического менеджмента определяющее значение.
Лоббизм как социально-политическое явление возникает тогда, когда уже существуют два необходимых условия:
♦ возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференциации;
♦ расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно прежде всего для демократических режимов.
В связи с тем что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства в елях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управленческие решения.
Научный анализ института современного лоббизма позволяет выделить его положительные и негативные стороны.
В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов - столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание властей. Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния групп давления на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан).
Плюсы лоббизма заключаются в следующем:
♦ влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах;
♦ лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка какого-либо законопроекта или оппозиция к нему, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соответствующими структурами гражданского общества;
♦ лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство - лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования;
♦ лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения;
♦ это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как инициатор активизации каких-либо процессов и явлений;
♦ он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и заостряет внимание на определенных кричащих проблемах. Лоббисты обеспечивают органы власти потоком информации по тому или иному вопросу, который и выносится на парламентское слушание, информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придаются злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов;
♦ лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов - на пользу делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни;
♦ лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различых сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь в конце концов стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудничество.
К негативным сторонам лоббизма относятся следующие характеристики:
♦ лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство;
♦ он выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, и в таком случае уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти;
♦ лоббизм может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т. д., усиливать крайние формы удовлетворения специнститутов;
♦ он таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп;
♦ лоббистские действия выступают в определенных условиях в форме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению напряженности;
♦ зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способствующие осуществлению интересов чиновничьих;
♦ лоббизм иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой;
♦ лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоев, элит, лоббизм как таковой - существование мощных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать
незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики влияния на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые места власти.
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблен либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интересах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут наделить лоббизм как плюсами так и минусами.
В связи с тем что лоббизм создает широкий набор возможных последствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформлении. Общество и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и последствия.
Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода СМИ, устойчивое гражданское общество.
Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютный контроль над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, воплощается зачастую в уникальных формах в различных странах ввиду их своеобразия. Лоббизм чаще всего преследует экономические цели, но поскольку только ими не ограничивается, то по степени влияния на принятие тех или иных политических решений, несомненно, приобретает политический характер.
3.9.2. Лоббизм как инструмент политического менеджмента
Политический лоббизм означает профессиональную и корпоративную формы деятельности, призванной обеспечить нужное политическое решение. В отличие от иных форм политического давления политический лоббизм - легальный профессиональный вид общественной деятельности (в США он существует в таком качестве с 1946 г., в других странах считается чем-то предосудительным, вроде формы коррупции). Политический лоббизм - не просто закулисная интрига политиков, но целая система аргументации, механизм подготовки и принятия решений, реализующих интересы лоббирующих групп. Поэтому политический лоббизм есть непартийный цивилизованный и упорядоченный законом способ воздействия и давления сил и интересов гражданского общества на государственный аппарат1.
Лоббизм реализует ряд функций, имеющих существенное значение для политического менеджмента. Среди них можно выделить такие, как:
♦ артикуляция и агрегация интересов различных политических и социальных групп общества;
♦ партийное, социальное и корпоративное представительство в системе органов государственной власти;
♦ участие в процессе разработки и принятия политических решений;
♦ разработка программ взаимодействия с властью для решения конкретных политических проблем;
♦ построение такой стратегии взаимоотношений с властью, которая позволяла бы добиваться законодательного закрепления большинства принимаемых данными организациями решений.
В проекте Закона Государственной думы «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (1996) лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации.
Основа лоббизма - та или иная социальная, политическая, этническая или какая-либо другая группа, движение. Частично механизм лоббирования находится под контролем, но сама природа этого феномена исключает возможность полного контроля. Существование лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет.
Реального законодательного регулирования лоббистской деятельности в нашей стране до сих пор не существует: не принят закон о регулировании лоббистской деятельности (как это сделано, например, в США) и отсутствует система специальных нормативных актов, которые могли бы заполнить этот вакуум (как это сделано в Германии). В качестве фундаментальной основы законодательства о лоббизме в нашей стране можно считать положения ст. 30, 32 и 33 Конституции РФ о праве граждан создавать объединения и общества, обращаться в государственные органы, участвовать в управлении государтвом. Главное обоснование лоббистской деятельности содержится в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким образом, физическое лицо обладает возможностью вступать в контакт с властными структурами. Отсутствие в статье уточнения о цели этих обращений позволяет рассматривать деятельность лоббиста как реализацию на практике ст. 33 Конституции. Подобное же право обосновывает лоббизм, например, в Германии.
Гарантии правомерности существования главного субъекта лоббизма - групп интересов и союзов - содержатся в п. 1 ст. 32: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» и в п. 1 ст. 30: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Статья не регламентирует, как именно союзы могут защищать свои интересы, но уточнение о свободе их деятельности, которое также можно добавить положением п. 2 ст. 45 о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, позволяет допустить в числе прочих и разрешенные лоббистские методы1.
Дополнительным фактором является также наличие законов, регулирующих правовые отношения в смежных с лоббизмом сферах деятельности. Первым среди таких нормативных актов стал Федеральный закон об общественных объединениях, принятый Государственной думой в апреле 1995 г. Согласно ст. 27 Закона, общественные объединения имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования... представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных объединениях.
Подобная неопределенность, когда одно и то же слово употребляется в совершенно противоположных значениях, лишний раз доказывает необходимость существования специальных нормативных актов в этой области. Попытка законодательно урегулировать лоббизм была предпринята 6 июня 1994 г., когда в Государственную думу был
внесен проект Закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», но принят он, однако, не был.
Еще одной важной проблемой институционализации лоббизма в России можно назвать неструктурированность интересов различных групп общества. При этом если предприниматели, как самая активная часть общества, осознают свои интересы, что выражается в создании целого ряда их союзов, ассоциаций и советов, то остальной российский социум все еще не осознал необходимости объединения, хотя в других странах именно такие организации обладают огромнейшим влиянием, так как представляют интересы потенциальных избирателей.
К настоящему времени лоббизм в России прошел ряд этапов в своем развитии. В СССР лоббизм носил в основном отраслевой характер, и в списке приоритетных отраслей безусловное лидерство было у отраслей военно-промышленного комплекса. С распадом Советского Союза окончательно исчезла и идеологическая составляющая лоббистских отношений.
В посткоммунистический период российское государство остро нуждалось в расширении политической базы в обществе, включая поддержку со стороны нарождающегося российского предпринимательства. И капитал откликнулся на эти призывы. Сближение государства и капитала проходило по линии установления привилегированных связей с наиболее крупными финансовыми структурами, способными взять на себя функцию агентов государства или высшего политического руководства. Основными вехами этого процесса стали учреждение института уполномоченных банков, акционирование Общественного российского телевидения в 1994 г. и залоговые аукционы 1995 г. Обычно такого рода связи принимали форму патронажа со стороны конкретных государственных чиновников достаточно высокого ранга1.
Залоговые аукционы дали мощный импульс к укреплению новой бизнес-элиты (характерно, что участие в этих аукционах также определялось близостью к власти2). До этого момента она состояла из финансистов, которые имели огромные связи в политическом мире, однако их роль в экономике не была существенной: крупнейшие предприятия им еще не принадлежали3. После решения о залоговых аукционах крупным финансистам представилась возможность упрочить свое положение в экономике и политике. Именно тогда формировались ядра будущих олигархических империй, а в ходе выборов обкатывались новые технологии воздействия на власть. В это время во второй Госдуме кулуарный лоббизм расцвел еще более пышным цветом. Тон в нем стали задавать мощные финансово-промышленные группы, интересы которых зачастую совпадали, но нередко приходили в столкновение друг с другом. Явных фаворитов среди лоббистских структур не было. Возник класс профессиональных лоббистов, среди которых наиболее эффективными себя зарекомендовали потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, сотрудники аппарата правительства и Госдумы. За отдельными законодателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов1.
Финансовый кризис, разразившийся 17 августа 1998 г., был потрясением не только для российского общества, но и для бизнес-элиты. Отношения симбиоза сменились открытым противостоянием: власть (объект лоббизма) больше не желала находиться под прямым влиянием предпринимателей (субъекта лоббизма). Новый российский президент В. В. Путин вел себя уже совершенно иначе: стадия конфликта с влиятельной олигархической прослойкой плавно перешла в стадию подавления последней, причем власть, однако, не была до конца в этом последовательной. После либерализации цен и дальнейшей приватизации в российском государстве появился олигархический лоббизм как система взаимоотношений власти и крупного капитала, характеризующаяся вхождением представителей бизнеса во власть, их активным участием в выработке и реализации государственных решений. Данный этап в развитии лоббизма закончился в самом начале 2000-х гг., когда была провозглашена идея равноудаленности от власти олигархов и предпринят ряд системных мер по выстраиванию политической вертикали власти.
Начинается новый этап в развитии российского лоббизма: значение ограниченного числа влиятельных лоббистов стремительно падат, государство демонстрирует желание и готовность сотрудничества с различными группами интересов, но только в соответствии с их реальной ролью в экономической жизни страны. В итоге деятельности власти в 2000-2002 гг. крупные собственники-лоббисты, по всей видимости, лишились возможности напрямую влиять на принятие государственных решений. Однако они не исчезли и продолжают заниматься в России бизнесом, только теперь их бизнес уже не носит публичный характер. В коридорах власти теперь частыми гостями являются многочисленные представители корпораций, причем некоторые из этих корпораций помимо экономического обладают еще и заметным социальным значением в жизни страны.
В рамках сформировавшейся к настоящему времени в России специфической системы представительства интересов существует ряд обстоятельств, детерминирующих лоббистскую деятельность. Во-первых, отсутствует нормативная база, регулирующая лоббистские отношения. Попытки принять соответствующий закон ничем не увенчались. Несмотря на продолжение работы в данном направлении, каких-либо нормативных актов, реально регулирующих данную деятельность, в стране не принято. Во-вторых, власть, провозгласив идею равноудаленности олигархов и определив своей целью сотрудничество с бизнесом на паритетных началах, избрала, по всей видимости, метод пошагового движения навстречу. Стали периодическими встречи предпринимателей с президентом РФ, активизируется сотрудничество с Торгово-промышленной палатой РФ, Союзом промышленников и предпринимателей и другим организациями. Следует отметить, что на данном этапе власть идет по пути политического регулирования, в том смысле, что данные отношения базируются исключительно на доброй воле руководства, попыток же выстроить соответствующую нормативную базу не предпринимается.
Одной из основных причин, препятствующих институционали-зации лоббизма (построению системы цивилизованного представительства интересов), можно назвать отсутствие необходимой законодательной базы (о чем писалось выше) и неструктурированность интересов различных групп общества.
Несмотря на наличие большого количества потенциальных групп интересов (будь то, например, автомобилисты, садоводы, организации НКО и т. д.), в обществе не появляются сколько-нибудь значимые объединения с многочисленной членской базой. Единственной организацией, способной в настоящее время отстаивать интересы граждан, можно назвать, пожалуй, только Федерацию независимых профсоюзов России. Хотя мировой опыт показывает, что в развитых демокра
тических странах организации, представляющие различные группы интересов, весьма многочисленны и влиятельны. Предприниматели же (наиболее активная часть населения), понимая свой интерес, не смогли на данном этапе создать сколько-нибудь эффективное объединение, представляющие их интересы. Рост потенциала лоббистской деятельности связан также с необходимостью обеспечить гласность отношений между государственной властью и структурами, представляющими группы интересов.
Понятно, что лоббизм в России будет развиваться дальше и без должного регулирования, но при этом он может приобретать самые разнообразные, в том числе и уродливые формы. В любом случае использование лоббистских технологий находит свое практическое применение в рамках задач политического менеджмента.
Демократическая трансформация российского общества привела к ряду новых явлений в общественно-политической жизни страны, в числе которых лоббизм. Российская особенность лоббизма - это преимущественно серые схемы, реализуемые через коррупционные действия в отношении тех лиц, которые принимают решения.
Предприниматели как наиболее активная часть населения, понимая свой интерес, прилагают определенные усилия к созданию сколько-нибудь эффективных объединений, представляющих их интересы. Самыми заметными объединениями бизнесменов, появившимися в современной России, можно назвать Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Ассоциацию страховщиков России, Союз нефтепромышленников России, Союз машиностроителей России и Ассоциацию российских банков. Наиболее действенные среди них - Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Торгово-промышленная палата РФ (ТПП РФ). В 1992 г., в период своего создания, РСПП включал 2130 крупных государственных предприятий и 39 ассоциаций различных форм собственности, которые производили 65 % всей промышленной продукции России1. Если в начале своего существования РСПП отстаивал в основном интересы государственных предприятий, так как туда преимущественно вошли «красные директора», то с 2000 г. ситуация сильно изменилась. ТПП РФ - единственное объединение предпринимателей, действующее на основании отдельного закона «О Торгово-промышленных палатах в Российской Федерации». В структуру ее входят 156 территориальных торгово
промышленных палат, около 100 объединений предпринимателей федерального уровня, 450 предприятий и фирм, созданных с участием торгово-промышленных палат и образующих инфраструктуру обслуживания предпринимательства на региональном уровне, 16 зарубежных представительств, 6 смешанных палат, образованных с другими странами1. Представители ТПП РФ принимают участие в заседаниях комиссий Правительства РФ по различным вопросам, участвуют в переговорах представителей власти с зарубежными представителями и пр. Представляется, что именно за этим объединением будущее: обладая разветвленной сетью представительств и законодательным подкреплением своей деятельности, ТПП РФ, по всей вероятности, сможет в будущем стать действенным лоббистом интересов всего бизнес-сообщества страны.
С позиций политического менеджмента лоббизм важно понимать во взаимосвязи с существующими системами представительства интересов: партийно-парламентской (электоральной) и функциональной.
В современных демократических государствах сосуществуют два основных типа представительства интересов в политике: 1) система электорального представительства, когда каждый гражданин представляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах; 2) система функционального представительства, не опосредованного выборами, когда частные интересы агрегируются в групповые и используют прямые связи с органами власти.
Сходство этих систем в том, что они выполняют в целом единую функцию и, если не учитывать разницу представляемых ими интересов, их можно считать частями одного целого (широко понимаемого представительства интересов).
Но если электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы (парламент), то функциональное представительство - это сочетание институционализированных форм, таких как трехсторонние комиссии, консультативные органы, и неинституционализированных, осуществляемых вне официальных структур, в том числе лоббизм.
Лоббизм является одним из институтов политического представительства интересов. В то же время методы лоббизма используются не только в системе представительства функциональных интересов, но и во многих других сферах политико-общественной жизни, включая политико-управленческую деятельность. Место и роль лоббизма в системе политического менеджмента можно понять с учетом ряда особенностей лоббизма как общественного института.
Во-первых, лоббизм - это улица с односторонним движением, где отсутствуют взаимные обязательства участников, система функционального представительства, напротив, предполагает в определенных случаях ответственность сторон за свои действия.
Во-вторых, лоббизм использует преимущественно неформальные связи. Он, как правило, представляет интересы, лишенные возможности участвовать непосредственно в процессе принятия решений.
В-третьих, лоббирование предполагает, что взаимодействие осуществляется между государством, с одной стороны, и институтами гражданского общества - с другой.
Таким образом, лоббизм - это система неформализованного представительства интересов в политических решениях, и в политико-управленческом смысле он трактуется обычно как воздействие групп и представляющих их организаций на органы государственной власти с целью принятия или отклонения решений, затрагивающих интересы этих групп1.
Отношения между государством и общественными структурами развиваются таким образом, что последние могут мобилизовать своих членов на поддержку государства в обмен на благоприятные политические решения. Именно в этом заключается привлекательность лоббистских технологий в профессиональной деятельности современных политических менеджеров.
Понятие "лоббизм" впервые было рождено в Британии в середине XIX века. В своей изначальной трактовке лоббизм - это давление на принимающие решения лица в целях обеспечения необходимых решений. Ярчайшим примером является прямое или косвенное давление на депутатов парламента во время их голосования по
законопроектам. Именно так стали поступать крупные английские промышленники, собираясь в кулуарах законодательной палаты в дни сессий и пытаясь так или иначе убедить парламентариев принять нужные решения.
Сегодня лоббизм - это несколько более широкое явление. Он охватывает не только сферу интересов бизнеса, но и науки, образования, искусства, идеологических течений и так далее. Политический лоббизм крупных промышленников позапрошлого века имел выраженный негативный и даже нелегальный характер. Сегодня же эта деятельность вполне вошла в повседневную жизнь планеты. В современном мире политического пиара лоббизм - это еще и профессиональная деятельность. Более того, в ряде специальностей мировых и российских вузов с недавнего времени появилась соответствующая дисциплина. А в США, как отмечается статистикой, существует более 12 тысяч официальных лоббистов.
Лоббизм в политике и его приемыРазделяют два вида таких действий: прямые и косвенные. К первым относятся непосредственные встречи и обсуждения с членами законодательного собрания; проведение презентаций и агитации в их среде; оказание помощи в подготовке законопроектов; профессиональные советы; оказание различных услуг депутатам и политическим партиям; прямое внесение денег на их счет, например, для ведения избирательных компаний. Косвенный лоббизм - это опосредствованные действия, посредством которых вызывается давление на парламентариев. В качестве его примеров можно назвать следующие:
1. Влияние общественного мнения. В этом случае провоцируются определенные настроения в самом обществе (обычно посредством СМИ), и тогда оно становится инструментом давления на законодателей.
2. Социальный опрос. Подобные опросы часто имеют заранее спланированные результаты. Это может быть обусловлено выбором определенной общественной группы, региона, провоцирующей постановкой вопроса и так далее. Опубликованные позднее результаты таких опросов становятся также рычагом влияния.
3. Привлечение избирателей. Это случай, когда лоббисты непосредственно обращаются к гражданам и агитируют тех обратиться, в свою очередь, к депутатам: написание письма, телефонный звонок. Масштабным вариантом может быть созыв митинга за принятие тех или иных законопроектов.
4. Ситуативные объединения. В некоторых случаях лоббисты могут объединяться по отдельным законам, выгодным для участников такого объединения. Пусть даже остальные их интересы и не совпадают. Депутаты более склонны к встречам с представителями таких групп, поскольку это избавляет от необходимости слушать требования разных групп, дублирующие друг друга. Соответственно, экономит силы и время.
По правовому регулированию лоббизма страны делятся на три группы. В первой группе (Канада, США) лоббизм жестко регламентирован законодательством, а лоббисты в обязательном порядке регистрируются и отчитываются о своей деятельности. Во второй группе (некоторые страны Европы) лоббизм полностью (или только в отдельных органах власти) регулируется в рамках мягкого права, регистрация лоббистов необязательна. В третьей группе стран (к ней относится большинство современных государств) лоббизм не регламентирован специальным законом. Однако во всех странах (вне зависимости от того, есть ли в их национальном законодательстве понятие «лоббизм») правовой основой лоббизма является закрепленное конституционным актом право на подачу петиции в орган власти.
Политический лоббизм
Политический лоббизм
понятие для обозначения профессиональной формы деятельности, призванной обеспечить нужное политическое решение. В отличие от иных форм политического давления политический лоббизм - легальный профессиональный вид общественной деятельности (в США он существует в таком качестве с 1946 г., в других странах считается чем-то предосудительным, вроде формы коррупции). Политический лоббизм - не просто закулисная интрига политиков, но система аргументации, механизм подготовки и принятия решений, реализующих интересы лоббирующих групп (см: "Давление политическое"). Поэтому политический лоббизм есть непартийный цивилизованный и упорядоченный законом способ воздействия и давления сил и интересов гражданского общества на государственный аппарат. В современной России сложилась латентно-лоббистская управленческая вертикаль. Традиционно к ней в России относятся сферы и отрасли либо экспортно-ориентированные (как наиболее развитые и сплоченные). Таковы ВПК, ТЭК, АПК, горно- и рудоперерабатывающая промышленность, финансово-банковский капитал, машиностроительный комплекс, транспорт, связь и коммуникации, армия. Спектр интересов групп влияние предельно широк. К ним можно отнести: принятие льготного налогообложения, внесение нужных изменений в бюджет, льготные возможности акционирования и приватизации; введение протекционистского таможенного налогообложения, кооптация в правительство и представительные органы власти своих представителей, работа со СМИ, PR - технологии.
Доманов В.Г.
Политология. Словарь. - М: РГУ . В.Н. Коновалов . 2010 .
Политология. Словарь. - РГУ . В.Н. Коновалов . 2010 .
В этой статье не хватает ссылок на источники информации. Информация должна быть проверяема, иначе она может быть поставлена под сомнение и удалена. Вы можете … Википедия
Государство - (Country) Государство это особая организация общества, обеспечивающая единство и целостность, гарантирующая права и свободы граждан Происхождение государства, признаки государства, форма государственного правления, форма государственного… … Энциклопедия инвестора
Коррупция - (Corruption) История коррупции в мире, виды коррупции Вред от коррупции, причины и борьба с коррупцией Содержание Содержание Раздел 1. История. Раздел 2. Типология. Раздел 3. Вред от коррупции. Раздел 4. Причины. Раздел 5. Борьба с коррупцией.… … Энциклопедия инвестора
Часть либертарианской философии Либертарианство Происхождение … Википедия
Ходорковский, Михаил - Бывший глава нефтяной компании ЮКОС Заключенный СИЗО Матросская тишина в Москве, бывший предприниматель и один из самых богатых граждан России, учредитель группы МЕНАТЕП, бывший глава нефтяной компании ЮКОС. Михаил Борисович Ходорковский… … Энциклопедия ньюсмейкеров
Формы правления, политические режимы и системы Анархия Аристократия Бюрократия Геронтократия Демархия Демократия Имитационная демократия Либеральная демократия Представит … Википедия
Сергей Иванович Штогрин Дата рождения: 21 июля 1948(1948 07 21) (64 года) Место рождения: Хабаровск, РСФСР, СССР Гражданство: СССР; РФ … Википедия
GR менеджер специалист по связям с органами власти, лоббист. Термин происходит от от англ. «Government relations» «связь с государственной системой управления». Обычно GR менеджерами становятся выпускники юридических и экономических… … Википедия
Рауль Туркбиевич Арашуков (род. 18 января 1960(19600118), Хабез) российский управленец, политический деятель, бизнесмен, меценат. Советник генерального директора ООО «Газпром межрегионгаз». Член партии «Единая Россия», депутат… … Википедия
Игорь Николаевич Руденский (р. 1962) депутат ГД РФ. Образование: Кемеровский университет, Рижское летно техническое училище гражданской авиации, Академия народного хозяйства. Награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени … Википедия
ЛОББИЗМ И ЛОББИСТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
(теоретический очерк)
I . Лоббистские группы и их место в политическом процессе. Особое место среди различных групп интересов принадлежит группам давления. Этот термин (press groups ) впервые появился в США приблизительно в середине 20-х годов XX в., а первые исследования деятельности этих объединений относятся к гг. Первоначально характеристика групп давления была связана со специфическими способами выполнения ими своих функций.Так, Р.-Ж. Шварценберг указывает, что они рассматривались как организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на публичные власти с целью добиться принятия таких решений, которые соответствовали их интересам. В американской энциклопедии определяется, что группы давления – это “некоторое число индивидов, пытающихся оказать давление на правительство для достижения своих целей”.
Описывая деятельность этих групп, ученые оперировали разными понятиями – “потенциальные группы”, “официальные лица”, “лобби”, “группировки интересов обязательного характера”, “перераспределительные ассоциации” и т. д., выделяли разные грани и аспекты их деятельности. Деятельность всех этих групп – не просто давление на власть сверху, сбоку или снизу, а механизм иерархического согласования решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократиями и немногочисленными привилегированными группами. Как подчеркивает С. Файер, ассоциации подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством, тем самым, избегая какой-либо политической ответственности за свои действия. К особенностям действий групп давления можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений.
Деятельность групп давления нередко называется лоббизмом (от англ. lobby – вестибюль, кулуары, коридор). В современном политическом языке этот термин означает способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных и иных должностных лиц; деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические интересы. В словаре английского языка 1553 г. лобби называлась прогулочная площадка в монастыре, где монахи обсуждали теологические вопросы. C толетием позже так стали называть помещения для прогулок в Палате общин парламента Англии. Но политическое значение это слово приобрело еще два столетия спустя, в 1864 г., когда термин “ лоббирование” начал обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббизм в этой стране регистрируется и многие конкретные его направления находятся под контролем государственных органов.
Существует множество определений этого феномена:
Лоббизм - это особая система и практика организации отдельных групп общества путем целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти.
Лоббизм - это деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством.
Лоббизм - это давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления.
Лоббизм - это система контор и агенств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т. п.; «лобби» называются также агенты этих контор и агенств.
Лоббизм - специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п. (групп давления) на процесс принятия решений правительством, парламентом. Прежде всего, лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям , финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах и т. п.
Лоббирование - намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений.
В общественном сознании термин “лоббизм” отражается в двух значениях – нейтрально-позитивном и негативном. Во втором значении он близок к протекционизму, подкупу, подкупу голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб другим интересам, прежде всего общественным. Крайнее выражение негативного лоббирования – незаконное давление на представителей власти, взяточничество , коррупция, с помощью которых принимаются решения в интересах определенных групп и лиц. Лоббизм в нейтрально-позитивном смысле – нормальное жизненное явление, элемент демократического процесса. Он представляет собой форму законного влияния “группы давления” на управленческие, в том числе законодательные, решения с целью удовлетворить интересы определенных социальных структур и слоев населения. С этой точки зрения лоббизм – система аргументации, механизм подготовки и принятия социально конструктивных актов.
Лоббизм как многоступенчатое явление венчает политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения ; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей, часто это бывают чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. д. Основа – та или иная социальная, политическая, этническая и любая иная группа, движение . Ряд механизмов лоббизма государству удалось взять под свой контроль, но сама природа этого социального явления исключает полную возможность такого контроля. В России и некоторых других постсоветских государствах деятельность лоббистов способствовала нарастанию теневых форм власти, питала коррумпированность чиновников, вела к криминализации сферы принятия политических решений. В ряде демократических государств группы давления как политический институт, напротив, делают государственное управление более открытым для общественности, укрепляют связи с другими посредниками между населением и властью.
Лоббизм возник как специфический институт политической системы в США для реализации влияния частных и общественных организаций (групп давления) на процесс принятия органами государственной власти решений по проблемам внутренней и международной политики. В этой стране, как и в ряде других государств, он упорядочен и признан юридически. Постоянные представительства лоббистов в Вашингтоне и столицах американских штатов – характерная черта политической жизни США. Практически все крупные корпорации, влиятельные предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различного рода специальные организации имеют в своих структурах специальные подразделения, занимающиеся исключительно лоббированием. Их штат насчитывает от нескольких десятков до нескольких сотен служащих. Агитация и другого рода поддержка того или иного закона не всегда носит противоправный характер. В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизненно необходимое явление. Лоббизм в этом отношении “есть форма законного влияния “групп давления” на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан и т. д.) ”.
В качестве примера такого рода деятельности можно привести так называемую “поправку Спунера”, которвя считается в американской истории “блестящим достижением лоббизма”. После банкротства в 1889 году Всеобщей компании панамского межокеанского кала в США была создана Новая компания панамского канала. Инициатива сооружения этого водного пути перещла к Вашингтону. Начавшаяся вскоре американо-испанская война подтвердила стратегическое значение будущего канала. В 1900 году президент У. Маккинли назначил комиссию для определения оптимального маршрута прокладывания канала. Комиссия рассмотрела панамский и никарагуанский варианты и в 1901 году высказалась в пользу Никарагуа. 9 января 1902 г. палата представителей конгресса 308 голосами против 2 приняла билль Хэпберна, предоставивший правительству полномочия на ведение переговоров с Никарагуа и ассигновавший 108 млн. долл. на строительство канала. Однако 28 января сенатором Спунером в Сенат конгресса была внесена поправка кбиллю, которая оказалась “поправкой взамен”, поскольку предписывала строить канал через территорию Панамы. В июне она была принята под мощным давлением финансовых кругов 42 голосами против 34. панама в то время была частью Колумбии, парламент которой отказался ратифицировать договор о канале. Правительство США оказало поддержку панамским сепаратистам, в декабре 1901 г. Панама была провозглашена независимой республикой, и через две недели Вашингтон заключил с ней соглашение о сооружении канала. Он обошелся США в 387 млн. долл., но помог удвоить морскую мощь страны, так как Вашингтон, в случае необходимости, получил возможность “перебазировать” свой флот из Тихого океана в Атлантический и обратно. Экономическая же выгода США была громадной.
Несмотря на широкое и зачастую терминологически неточное использование понятия “лоббизм”, тем не менее, можно попытаться очертить некоторые строгие границы лоббирования как общественного явления:
а) лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут быть подвержены влиянию определенных заинтересованных групп, но это не лоббизм;
б) все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние . Многие действия или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных решений, но если они не вызваны желанием оказать давление, то это не лоббизм;
в) лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан страны и государственными официальными лицами. Гражданин, который по своей собственной воле и пользуясь доступными ему средствами стремится повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом;
г) всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществить влияние. В широком смысле любой лоббизм – это установление контактов и передача сообщений, адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения лицами, действующими от своего имени;
д) хотя большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще . Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию, а могут и вовсе не заниматься им. В-третьих, группы или индивиды могут найти способ прямого представительства своих интересов в органах власти, без посредников-лоббистов.
II . Функции лоббизма . Основными функциями лоббизма являются:
- посредничество между обществом и государством . Лоббисты представляют интересы тех или иных групп населения перед органами государственной власти. Добиваясь своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют разнообразные интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет инетересы крупной промышленности, то, добившись инвестиций, он обеспечит работников этих предприятий работой и зарплатой;
- замещение политического представительства . Лоббисты во многих случаях представляют группы интересов, замещая при этом их официальных представителей в структурах власти (депутатов законодательных органов власти, избираемых представителей исполнительных органов власти);
- структурирование плюрализма общественного мнения . Лоббисты, реализуя интересы тех или иных общественных групп, минимизируют радикализм позиций политических партий в их борьбе за власть;
- информационная функция . СМИ представляют собой важное средство и канал лоббирования, они широко используются в лоббистской деятельности (информирование широкой публики о каких-то фактах из жизни политиков, публикация материалов в пользу того или иного законодательного акта и т. д.);
- постановка актуальных проблем . Лоббисты, добиваясь своих целей, ставят перед общественностью и государственными органами вопросы, связанные с решением тех или иных общественных проблем. Например, когда в США полоучили широкое распространение видеокассеты , именно лоббисты подняли перед законодателями вопрос о проблеме незаконного, “пиратского” их копирования.
III . Лоббизм и власть. В своем общественном бытии лоббизм всегда жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть наиболее реальна. Наиболее мощные “группы давления” и есть фактическая власть , не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений. В этом их отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечивая юридическое закрепление, легитимацию решений фактической власти.
Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от лоббистских кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, и являются. Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены либо ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной “самодостаточной” личности и ощутимо влияние ее харизмы. Лоббизм, таким образом, является не просто артикуляцией (представлением) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.
Как показывает мировой опыт, формирование и функционирование цивилизованного лоббизма предполагает реализацию нескольких важных условий:
- легализацию лоббистской деятельности и создание системы правового обеспечения лоббистской деятельности;
- осуществление постоянного государственного и общественного контроля лоббистских структур и регулирование их функционирования, что включает их обязательную регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, систему санкций за нарушение правовых норм и т. д.;
- признание государством и обществом двух непреложных обстоятельств : а) институт лоббизма может эффективно работать во благо общества; б) лоббизм в тех или иных формах уже встроился в политическую систему страны, поэтому необходимо приложить усилия, чтобы придать ему цивилизованную форму;
- условием формирования и функционирования цивилизованного лоббизма является высокий профессионализм тех, кто этой деятельностью занимается. Это очень сложный вид деятельности , требующий больших профессиональных знаний и специальных качеств – умения убеждать, доказывать свою правоту, умение находить нужную систему аргументов, свободно ориентироваться в соответствующих правовых актах и т. п.;
- широкое информирование о деятельности лоббистских структур , что позволяет совершенствовать работу всего института лоббизма и искоренять любые формы “дикого лоббизма”. Гласность в этой связи должна иметь двухуровневый характер: во-первых, должна предоставляться вся информация о деятельности лоббистских организаций, включая сведения об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию отдельных проектов; во-вторых, достоянием общественности должна становиться информация о тех государственных органах и институтах, которые используют услуги лоббистских структур.
В зависимости от того, как достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (акты применения права) и право интерпретационное (акты толкования права). В зависимости от характера интереса можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает “одноразовый” и постоянный лоббизм. В зависимости от уровня проявления лоббизм бывает федеральным, местным, ведомственным, региональным. Деятельность лоббистов проявляется в снабжении законодателей и правительственных органов информацией, статистическими материалами, аналитическими записками, содержащими обоснование отношений той или иной организации к тому или иному социально значимому проекту, для выступлений перед комиссиями государственных органов. Практика, однако, показывает, что деятельность лоббистов включает и такие способы влияния, как предоставление законодателям готовых текстов законопроектов для внесения в законодательные органы, организация “массовых” телеграмм в адрес членов конгресса, налаживание личных контактов с членами законодательной и исполнительной власти в кулуарах конгресса и т. д.
Своеобразной разновидностью лоббистской деятельности в последние десятилетия стал иностранный лоббизм , суть которого состоит в том, что зарубежным правительствам, бизнесменам и различным частным организациям разрешается осуществление влияния на органы государственной власти США недипломатическими методами. Иностранный лоббизм используется для получения американской военной, экономической и политической помощи.
IV . Плюсы и минусы лоббизма. Плюсы:
1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет “быть в форме” органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними. Придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах.
2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии.
3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих расследования и т. п.
4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов или инициирования определенных мероприятий.
6. Лоббизм позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений, стимулировать ответы на наиболее “кричащие” проблемы, лоббирование в таких случаях выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
7. Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей, где взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстных мотивов и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.
8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы, способствуют сохранению своего рода равновесию различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, так как стержень лоббизма – взаимовыгодное сотрудничество.
Минусы:
1. Лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов, то есть реализовываться как “непатриотическое” средство.
2. Лоббизм выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь можно говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.
3. Лоббизм таит в себе немалую опасность “размывания” народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
4. Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма, усиливать крайние формы удовлетворения интересов специнститутов. Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки был снижен с 90% до 85%.
5. Лоббистские мероприятия в определенных условиях выступают как проявление социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных стран, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше, чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению социально-политической напряженности.
6. Лоббизмом нередко блокируются действительно нужные государственные решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно значимых интересов, способствующие осуществлению интересов бюрократии.
7. Лоббизм иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо он может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, “перетягивание одеяла на себя”, на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной из ветвей власти при одновременном ослаблении другой и т. д.
8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоев, элит.
Для того, чтобы лоббизм приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации , устойчивое гражданское общество и т. д.
V . Проблемы легализации лоббизма в Российской Федерации. Рыночное реформирование и приватизация в России привели к возникновению предпринимательских групп, которые сразу же занялись лоббированием своих интересов. Известно, например, что только за первые 8 месяцев 1992 года центральные органы власти России приняли более 60-ти постановлений и отдали распоряжений, предусматривавших разного рода привилегии и оcвобождение от налогов различных предпринимательских объединений и общественных организаций, в результате чего казна недополучила несколько сот миллиардов рублей.
В середине мая 1993 г. в Москве состоялась международная конференция “Лоббизм и его место в общественно-политической жизни” , опрос участников которой позволил сделать два выаода. Во-первых, что в России уже сформировались различные виды лоббизма , среди которых выделялись законодательное и исполнительное лоббирование. Предпринимательские круги страны уже понимали, что необходимо формировать политическое лобби в Федеральном Собрании РФ, которое бы в законодательных структурах защищало свободу частной собственности, предпринимательской деятельности и торговли. Что касается лоббизма в исполнительных органах, то, по мнению большинства опрошенных (65%), именно здесь он проявлялся в наибольшей степени. Фактически лоббирование определяло содержание многих президентских указов и постановлений правительства, которые играли доминирующую роль в системе правового регулирования и имели прямое действие. “Сегодня лоббизм , - писала в то время А. Луговская, - пронизывает все структуры власти сверху донизу. Никем и ничем не контролируемый, наглый и дикий, он стал в России реальной властью”.
Частный бизнес, меняя структуру экономики, менял и формы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа. “Самые сильные лоббисты, - отмечалось в это время в прессе, - это торгово-финансовый капитал. Сфера его интересов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности , слом протекционистских барьеров для ввоза в Россию импортных товаров, приватизация валютоемкой промышленности (нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю”. Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности активизировали “негативную” и преступную стороны лоббистской деятельности, выдвинув на передний план всех тех, кто имел возможности и хотел, пользуясь властью и криминальными схемами, отрезать от некогда общего “государственного пирога” наиболее “сладкие” куски . Один из высокопоставленных американских дипломатов в Москве отмечал в этой связи: “Россия, несмотря на все передряги, остается супердержавой хотя бы потому, что здесь процветает суперлоббизм. Где еще можно так спокойно, не опасаясь ни морального осуждения обществеенности, ни сурового решения суда, делить колоссальные куски государственности в своих интересах?”
Если говорить о реальном российском лоббизме, то за последние полтора десятка лет менялись не только лоббистские приемы, но и места их применения. До осени 1993 г. – времени разгона Верховного Совета, - лоббировать можно было на трех “полянах”: в администрации президента , правительстве и парламенте. Причем в парламенте лоббисты упражнялись не столько в законодательных инициативах , сколько в выбивании вполне практических выгод и преференций, так как:
а) Верховный Совет обладал, кроме законодательных, еще и важными распорядительными функциями и являлся довольно мощным “хозяйствующим субъектом”;
б) несмотря на огромные возможности для лоббирования в законодательной области (практически все законы приходилось писать заново или радикально их переделывать), эффективно пользоваться этим инструментом лоббисты еще не умели (речь не идет о постановлениях, которые и были одним из главных объектов для приложения лоббистских усилий);
в) Верховный Совет был органом излишне идеологизированным, и большинство депутатов увлекались политическими “играми” в ущерб решению “конкретных” экономических и хозяйственных проблем и вопросов.
Лоббисты в этот период большей частью “промышляли” в коридорах исполнительной власти. В условиях огромных дыр в законодательстве возможности решать вопросы в индивидуальном порядке были колоссальными. Субсидии, получаемые на основе отдельных указов, правительственных постановлений и распоряжений, в какой-то момент перешли все мыслимые и немыслимые границы . Весной 1995 г. либеральное крыло в правительстве добилось от издания специального указа, запрещавшего выдачу любых финансовых средств, не предусмотренных бюджетом. Однако президентская кампания 1996 г. похоронила это антилоббистское начинание. В агитационных поездках президент Ельцин щедро сыпал авансами , порою подписывал указы буквально на спине тогдашнего министра финансов. С 1994 г. в документ основного лоббистского спроса превратился бюджет страны. Активную лоббистскую деятельность вызывали и обсуждения налоговых законов, законов о поддержке тех или иных отраслей экономки – пчеловодства, северного оленеводства и т. д.
Во-вторых, большинство опрошенных участников конференции (62%) считали, что в стране уже сложились условия для развития цивилизованного, легального лоббизма. Однако они, к сожалению, ошибались. “Дикий” российский лоббизм действительно нуждался в упорядочении, юридическом оформлении, чтобы не наносить стране неисчислимый ущерб. Государство и общество должны были совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные. Они нуждались в использовании цивилизованных начал лоббизма для форсирования рыночных реформ. Это можно было сделать с помощью специального закона о лоббизме, который содействовал бы упорядочению лоббистской деятельности в стране. Торгово-промышленная палата России в июле 1994 г. провела “круглый стол”, на котором обсуждался проект закона “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”. В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма России организовал и провел “круглый стол”, посвященный институциализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в РФ.
Предметом правового регулирования, согласно законопроекту, становился порядок создания лоббистских структур, их регистрации, отчетности перед органами власти. Соответственно, лоббистами признавались только физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, то есть законопроект распространялся не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получил лицензию на право заниматься лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, государственным служащим запрещалось выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий, социальных групп, объединений граждан не мог никто и ничто, ибо каждый депутат по своему статусу просто обязан был лоббировать интересы своих избирателей.
Однако выступать в качестве лоббиста (в том его определении, которое давалось в законопроекте), вступать в деловые, коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией коммерсанта или его представителя, было бы неприемлемо для государства. Фактически это могло бы означать открытую распродажу государственной казны . Очевидно, что в принятии данного законопроекта объективно были заинтересованы широкие круги общественности, в том числе и цивилизованный бизнес, но сильнее оказались те, кто предпочитал строить свои взаимоотношения с государством и лоббистами по старому – скрытно и корыстно. То есть, дальше разговоров и дискуссий дело не пошло. И до сих пор лоббизм в нашей стране, фактически процветая, тем не менее, не узаконен.
С приходом к власти и большей структуризацией власти, общества и бизнеса, наведением определенного властного и юридического порядка предпринимательский класс оказался перед проблемой отстаивания своих интересов по-новому, сотрудничая с государственной властью . В частности, в этот период наблюдается “наплыв” бизнесменов в законодательные органы страны, сначала в региональные парламенты, Государственную Думу, а затем и в обновленный Совет Федерации (более четверти сенаторов и депутатов Госдумы – выходцы из предпринимательских структур). Бизнес активно внедряется и в исполнительную власть, пока что в регионах: Абрамович (Сибнефть) – на Чукотке, Хлопонин (Интеррос) – Красноярский край , Золотарев (ЮКОС) - в Эвенкии, Штыров (АЛРОСА) – в Якутии, Дарькин (дальневосточный бизнес – в Приморье).
Принятие какого-то единого, пусть и самого современного “цивилизованного” закона о лоббистской деятельности вряд ли способно устранить коррупцию в коридорах российской власти. Механизмы контроля над этой деятельностью должны встраиваться во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы. Ключевую роль в “окультуривании” лоббизма в России может и должна сыграть “четвертая власть” – свободная пресса. Речь идет о том, что нужно широко знакомить граждан с деятельностью групповых интересов, регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Лоббизм выступает спутником демократии, поэтому от него не удастся уйти ни одному обществу, которое пожелает развиваться по демократическому пути. Для России это означает, что по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм постепенно будет превращаться в необходимый социально-политический институт демократического общества.