Autogoverno local na Rússia Soviética e na URSS. Organização do governo local durante o período soviético

Governo local - um sistema de organização e atividade dos cidadãos, garantindo a resolução independente da população de questões de importância local, a gestão do património municipal, com base nos interesses de todos os residentes de um determinado território. O governo local é uma das instituições mais importantes da sociedade moderna. O presidente russo, D.A. Medvedev, identificou o trabalho no desenvolvimento do autogoverno local como uma das tarefas prioritárias do estado.

Teorias da origem do governo local

. Com base neste critério, todas as teorias existentes podem ser divididas em “sociais” e “estatais”.

O pleno desenvolvimento da comunidade como instituição social começou na Europa medieval. Estava associado ao desejo das cidades, transformando-se em centros de mercado, de escapar do poder dos proprietários feudais. Os detentores dos privilégios da cidade não eram indivíduos, mas todos os cidadãos, tinham o estatuto de “livres”, e neste sentido as cidades contradiziam os próprios fundamentos da ordem hierárquica do feudalismo. A formação das comunas da Europa Ocidental e a sua luta pela autodeterminação deram um enorme contributo para a formação da aparência civil e política do continente europeu. Foi então que foram aperfeiçoadas as ideias básicas sobre o papel que a iniciativa popular dos cidadãos deveria desempenhar na resolução de questões governamentais.

Actualmente, existem várias teorias que afectam a natureza do governo local; sua diferença básica reside em diferentes abordagens para a relação entre o governo autônomo local e o poder estatal. Com base neste critério, todas as teorias existentes podem ser divididas em “sociais” e “estatais”.

EM teorias sociais No autogoverno local, o princípio fundamental é a prioridade da comunidade e dos seus direitos sobre o Estado, uma vez que a primeira surgiu antes: foi sobre os alicerces por ela lançados que se formou o órgão estatal. De acordo com esta visão, as comunidades são independentes por natureza, não são criadas pelo poder estatal e as atividades dos órgãos de governo autônomo devem ser separadas da administração estatal e até mesmo opostas a ela. Em outras palavras, o autogoverno é o resultado auto-organização sociedade e produto do público liberdade.“Na comunidade, como em qualquer outro lugar, as pessoas são a fonte de poder na sociedade, mas em nenhum lugar exercem o seu poder mais diretamente do que na comunidade.” De teorias deste tipo segue-se uma conclusão particular de que os assuntos da comunidade devem ser administrados por pessoas não receber remuneração. No entanto, Apesar da inegável atratividade teórica de tais conceitos, atualmente os defensores exclusivamente abordagem pública ao governo local não são muito numerosos.

Seguidores teorias do estado, pelo contrário, provando a inconsistência dos argumentos dos “ativistas sociais”, notaram que, se seguirmos a lógica dos seus oponentes, todo o território do Estado deveria ser constituído por comunidades independentes e autónomas, quando na realidade isto é não é o caso e, o mais importante, nunca foi. As teorias do Estado baseiam-se na proposição de que o autogoverno é uma forma especial de governo. O Estado não só permite a existência de comunidades, mas requer sua organização obrigatória em todas as suas unidades. Portanto, o propósito da comunidade é a capacidade, até certo ponto e em áreas limitadas, de reproduzir as formas e órgãos básicos do Estado. Pelo facto de o Estado necessitar de unidade de acção e de o autogoverno local ser coerente com a administração do Estado, os órgãos locais surgem, antes de mais, como agentes do Estado, totalmente dependentes dele, por ele financiados e dirigidos.

Aparentemente, hoje em dia a ideia de uma oposição radical do autogoverno local ao Estado está perdendo cada vez mais relevância. É claro que a natureza da comunidade nas condições modernas mudou visivelmente: a revolução no campo das comunicações reduz ao mínimo a comunicação direta entre as pessoas, a única a partir da qual o espírito comunitário pode crescer. Mas como o triunfo moderno do “global”, paradoxalmente, encoraja um repensar do “local”, o separado e o local são simultaneamente venha à tona novamente, especialmente nos países desenvolvidos. Na verdade, no longo debate teórico entre os defensores da natureza estatal ou pública do autogoverno local, registou-se um “empate”. Hoje em dia pode-se considerar geralmente aceite que a natureza do autogoverno é dupla: tem competência própria e competência delegada pelo Estado. A única questão é como essas competências tão diferentes se relacionam entre si.

Aparentemente, os princípios de autogoverno entram em conflito não com o Estado como tal, mas com formas de governo tecnocráticas e impessoais. Isto significa, por sua vez, que, apesar dos pré-requisitos para o diálogo, uma combinação harmoniosa dos interesses do Estado e da sociedade na prática do autogoverno não está de forma alguma garantida. As peculiaridades de sua conexão são predeterminadas pelo caminho histórico percorrido por um determinado povo, pelo nível de bem-estar econômico e pelo grau de desenvolvimento da sociedade civil. Onde o Estado tem tradicionalmente procurado controlar todas as esferas da vida política, económica e social, é difícil esperar o florescimento da cultura comunitária. Isto diz principalmente respeito aos países que atravessam um período de transição pós-comunista. Por exemplo, na Rússia, que disse adeus ao comunismo há quase duas décadas, as elites no poder ainda preferem falar sobre o autogoverno local como uma instituição puramente administrativa, em vez de política.

Modelos anglo-saxões e continentais de autogoverno

A identificação de dois componentes no conjunto da cultura europeia, a românica e a anglo-saxónica, é aceite há muito tempo nas humanidades. As diferenças entre eles podem ser vistas em toda parte: na economia, na política, na arte. A prática do autogoverno local não foi exceção. Aqui surgiram dois modelos de organização municipal, o primeiro deles formado por baixo, devido, em primeiro lugar, à iniciativa civil da população, e o segundo construído por cima, sob a supervisão e controle do Estado.

Peculiaridades Modelo anglo-saxão, estabelecida no Reino Unido, EUA, Canadá, Austrália e outros países, principalmente de língua inglesa, resumem-se ao seguinte. Em primeiro lugar, os órgãos de governo local eleitos pela população são independentes, ou seja, nenhuma autoridade estatal tem o direito de corrigir as suas ações ou orientá-las quando tratam de questões da sua competência exclusiva. Em segundo lugar, num tal modelo não há subordinação direta dos órgãos inferiores de autogoverno aos superiores, porque qualquer comunidade local é um mundo separado, vivendo de acordo com os seus próprios costumes e regulamentos (embora de acordo com as leis nacionais), ao qual ninguém pode-se impor qualquer coisa. Por último, em terceiro lugar, no quadro deste modelo, o papel principal na gestão dos assuntos locais pertence não tanto ao órgão de governo autónomo como um todo, mas aos seus comités e comissões especializadas, que, em regra, são mais ativo e visível do que o conselho como tal.

você modelo continental, comum na Europa, na África francófona, na América Latina e no Oriente Médio, também tem especificidades próprias. Primeiramente, o modelo continental prevê a presença de funcionários da administração estadual nos territórios municipais que supervisionam as atividades dos governos locais. Em segundo lugar, nos países do modelo continental, permanece a subordinação dos órgãos de autogoverno em vários níveis, semelhante à observada na Rússia durante o período comunista. Terceiro, ao contrário dos países orientados pelo modelo anglo-saxónico, nos países com sistema continental, as autoridades locais podem participar no exercício do poder a nível nacional. Assim, em França, por exemplo, os municípios participam nas eleições para o Senado.

A presença de dois modelos básicos determina o estatuto diferente das autoridades locais na Europa e fora dela. Nos EUA, Canadá e Austrália, a atitude em relação às autoridades municipais é utilitária e pragmática. Suas tarefas limitam-se à tríade metafórica " estradas, ratos e lixo” (“estradas, ratos, lixo”), do qual podemos concluir que praticamente não estão envolvidos na política. Daí a variedade de formas de sua organização e métodos de atividade. No continente europeu, pelo contrário, os municípios que comunicam directamente com outros níveis de governo e estão envolvidos no sistema de administração pública estão mais envolvidos na política e, portanto, têm um estatuto social mais elevado. Mas as nuances políticas reflectem-se nas suas vidas quotidianas de formas muito mais tangíveis do que no estrangeiro, com o envolvimento político entre as comunidades de base a aumentar nos últimos anos. Assim, na Alemanha, onde o nível comunal foi durante muito tempo visto como predominantemente apolítico, hoje “a tendência para a “politização” das comunas é óbvia”.

Deve-se notar que as diferenças entre os dois modelos considerados atualmente não são fundamentais. Além disso, nas últimas décadas tem havido uma certa convergência entre eles. Em grande medida, este efeito é facilitado pelos processos de globalização, que, por um lado, unificam estereótipos e práticas culturais (e, portanto, políticas) e, por outro lado, tornam a participação dos cidadãos na política, inclusive no nível popular, cada vez mais mediado e impessoal.

Avaliando a experiência russa a partir da perspectiva dos modelos de livros didáticos que acabamos de descrever, pode-se afirmar que a Rússia está mais inclinada a continental (europeu) tipo. Em primeiro lugar, os princípios municipais nacionais em todas as fases da nossa história desenvolveram-se por iniciativa e sob a tutela do Estado. Em plena conformidade com os princípios do modelo continental, praticamente sempre praticámos uma presença clara e tangível de funcionários do governo central no terreno. Além disso, as nossas estruturas de autogoverno eram regularmente construídas numa estrutura vertical estrita e as autoridades superiores tinham o direito de anular as decisões das autoridades municipais inferiores. Finalmente, as comunidades locais têm sido repetidamente envolvidas, começando com o Zemsky Sobor do século XVII, pelo governo central na resolução de questões nacionais.

Mas, apesar de tudo o que foi dito, é difícil classificar a Rússia como um país clássico exemplos do modelo continental. É mais correto dizer que o país implementou um modelo único, original e combinado. Junto com a onipotência do governo central, a vida russa sempre teve características comunais pronunciadas. Na verdade, os camponeses russos não eram menos comunitários do que, digamos, os britânicos, e o famoso sociólogo russo Pitirim Sorokin (1889-1968) tinha todos os motivos para dizer que “cem mil repúblicas camponesas viviam sob o tecto de ferro da monarquia autocrática. ” Finalmente, devido à diversidade étnica inerente à Rússia, o Estado sempre foi tolerante com a existência de diferentes estruturas nacionais de autogoverno no território do país.

Autogoverno e democracia

Os princípios de autogoverno, de uma forma ou de outra, existiam em todos os estados da antiguidade, incluindo o despotismo com seu sistema de poder estritamente centralizado, liderado por um monarca deificado. Contudo, os verdadeiros fundamentos da democracia, da cidadania e do autogoverno no sentido moderno foram lançados na Grécia. A experiência da polis antiga é interessante, antes de tudo, porque foi lá que se formou a ideia de cidadão como pessoa livre, tendo direitos iguais aos demais cidadãos para participar do governo do Estado e assumir a responsabilidade pelo que acontece. iniciar.

“O impulso para um modo democrático de governo vem do que podemos chamar lógica da igualdade“”, observa o clássico do pensamento político moderno Robert Dahl (n. 1915). A participação igualitária dos cidadãos nas alavancas do poder, assegurada pela estrutura democrática da sociedade, parece ser uma garantia fundamental de um autogoverno eficaz. Na verdade, os conceitos de “democracia” e “autogoverno” estão alinhados numa única série semântica, uma vez que se condicionam e se sustentam. Desde a antiguidade até aos tempos modernos, o grau de democracia de uma sociedade foi directamente proporcional à difusão das competências de autogoverno entre os seus cidadãos. Além disso, apenas as pessoas que são capazes de opor a sua própria iniciativa à iniciativa do Estado estão prontas para o autogoverno. A limitação do poder soberano, incorporada em qualquer modelo de democracia, é um pré-requisito para o autogoverno. As atividades de autogoverno requerem uma plataforma pública não ocupada pelo Estado – o que é chamado de sociedade civil. E, como sabemos, floresce apenas em países democráticos, uma vez que limita constantemente o poder e corrige as suas ações.

A inferioridade dos procedimentos democráticos, a baixa qualidade das instituições políticas e a absolutização do poder estatal tornaram-se os principais factores que impedem o desenvolvimento de um verdadeiro autogoverno na Rússia de hoje. Nesse sentido, tornou-se bastante difundido entre os pesquisadores nacionais o ponto de vista segundo o qual a própria natureza do regime político construído pela Constituição de 1993 não implica a presença de municípios fortes no país. Além disso, a experiência russa confirma outro padrão importante: o desejo dos cidadãos de participar na resolução de questões públicas é directamente proporcional ao sua propriedade. Uma população que não possui propriedade é politicamente irresponsável, não só no nosso país, mas em todo o mundo. Assim, a base para a implementação bastante eficaz das funções de autogoverno pela comunidade camponesa pré-revolucionária foi o facto de apenas os proprietários mais ricos, cuja parte era muito insignificante, participarem efectivamente nas suas várias decisões. “Teoricamente, apenas cerca de 10 por cento dos camponeses tinham o direito de participar em reuniões, em tribunais camponeses, e de serem eleitos para vários cargos eleitos”, observa o historiador russo Boris Mironov (n. 1942). Assim, a implementação malsucedida da privatização, que ocorreu após a saída do PCUS e perpetuou a flagrante desigualdade social e a pobreza crónica da maioria dos nossos concidadãos, não pôde contribuir para o estabelecimento da liberdade a nível local e desencorajou até mesmo os mais optimistas imprudentes de participarem na política prática.

Autogoverno na Rússia pré-revolucionária

O século XVI desempenha um papel especial no desenvolvimento do autogoverno local na Rússia, quando em 1555, por decreto de Ivan IV (1530-1584), o sistema instituições zemstvo, que pela primeira vez na história da Rússia realmente introduziu os princípios do autogoverno eleito na prática da construção do Estado. Os poderes das autoridades zemstvo cobriam então todos os ramos do governo: policial, financeiro, econômico, judicial. O “Tempo de Perturbações”, no entanto, interrompe o desenvolvimento normal das instituições autónomas, e o período de recuperação que se segue é caracterizado pela concentração e concentração de poder. As principais figuras do governo local da segunda metade do século XVII tornaram-se não eleito as pessoas são governadores e as atividades de representação popular, conseqüentemente, declinam.

Um observador que se proponha a descobrir períodos da história russa que sejam mais favoráveis ​​ao desenvolvimento da iniciativa local e da auto-organização praticamente não será capaz de encontrar nenhum. Assim, a reorganização em grande escala da vida local, empreendida durante o reinado de Pedro I (1687-1725), inspirou-se num único objetivo: a racionalização de formas e métodos estado controle sobre todas as áreas da atividade pública, a fim de promover o mais eficaz estado mesmos interesses. Os empréstimos às instituições municipais alemãs e suecas que ocorreram naquela época não tiveram quase nada a ver com o espírito de autogoverno genuíno. É verdade que, ao estimular o desenvolvimento do comércio, o primeiro imperador russo tentou introduzir os rudimentos da iniciativa social nas cidades onde vivia a maior parte dos comerciantes e industriais, mas após a sua morte, em 1727, a população urbana foi novamente subordinada ao poder dos governadores das cidades.

Catarina II (1729-1796), no terceiro quartel do século XVIII, começou a construir o autogoverno local na Rússia praticamente de novo. Além disso, as instituições locais criadas nesse período estavam intimamente ligadas ao sistema de classes, ou seja, o autogoverno não era zemstvo, mas exclusivamente aula. Apesar de as instituições eletivas previstas na “Carta de Subvenção às Cidades” terem permanecido em grande parte no papel, as iniciativas da imperatriz aboliram as taxas de serviço gratuito que sobrecarregaram a população urbana do país durante duzentos anos. Como resultado, no final do reinado de Catarina, a economia da cidade mostrou sinais de um renascimento notável, que, no entanto, não se tornou uma tendência estável.

A próxima etapa de transformação está associada ao nome de Alexandre II (1818-1881). As reformas zemstvo e municipais que ele empreendeu na década de 1860 visavam a descentralização há muito esperada do sistema de governo russo. Segundo alguns autores, só a partir desta reforma poderemos falar de um verdadeiro autogoverno local na Rússia. Nas províncias e distritos, foram criados órgãos zemstvo - assembleias zemstvo eleitas e conselhos zemstvo eleitos por elas. O sufrágio Zemstvo foi determinado por uma qualificação de propriedade e as eleições foram baseadas no princípio de classe. As tarefas dos órgãos de governo autônomo do zemstvo incluíam a gestão geral dos assuntos locais - em particular, a gestão da propriedade, do capital e das coleções monetárias do zemstvo, a gestão das instituições de caridade do zemstvo, o desenvolvimento do comércio, da educação pública e da saúde.

É importante notar que os órgãos de governo autônomo do zemstvo e da cidade não estavam subordinados à administração do governo local, mas agiam sob a estreita supervisão dos governadores e do Ministro da Administração Interna. Além disso, como afirma a lei, “as instituições zemstvo, no âmbito das matérias que lhes são confiadas, actuam de forma independente”. Na verdade, na Rússia daquela época, dois sistemas coexistiam em paralelo autoridades locais: estado ao controle e cidade zemstvo auto Gerenciamento. As questões locais foram assim separadas das questões nacionais. A desvantagem das inovações foi que o sistema zemstvo foi introduzido em apenas trinta e quatro províncias, ou seja, numa parte menor do território imperial, mas mesmo nesta situação, a emancipação da iniciativa popular teve um efeito benéfico no desenvolvimento , por exemplo, de assistência médica, educação e construção de estradas.

A situação mudou mais uma vez sob Alexandre III (1845-1894), quando as disposições sobre as instituições municipais e zemstvo foram revistas na década de 1890. Os governadores, em particular, receberam o direito de suspender a execução das decisões das assembleias zemstvo eleitas, não só se contrariarem a lei, mas também se “violarem claramente os interesses da população local”. O isolamento das estruturas de autogoverno em relação ao Estado foi novamente abolido e o dualismo saudável anterior foi quebrado: o Estado voltou-se novamente para a intervenção direta nos assuntos das comunidades rurais e urbanas.

As disputas sobre o papel do zemstvo e do autogoverno urbano na Rússia pré-revolucionária ainda estão em andamento, e neles são frequentemente expressas opiniões totalmente opostas. No entanto, uma coisa é certa: o zemstvo e o autogoverno municipal desenvolveram-se em condições sócio-históricas únicas e só nelas poderia ser eficaz. Assim, quaisquer propostas para transferir esta experiência para a Rússia moderna devem ser consideradas infundadas e irrealistas.

Modelo soviético de governo local

As tradições de autogoverno durante o período de domínio do sistema de comando-administrativo foram em grande parte perdidas e substituídas por atitudes que ligavam os processos de tomada de quaisquer decisões à administração vertical. O modelo soviético de organização governamental local foi caracterizado pelas seguintes características:

• o predomínio formal dos órgãos representativos do poder sobre os executivos, com a efetiva atribuição do direito de tomada de decisões políticas, de pessoal e outras decisões importantes aos órgãos partidários;
• eleição formal de autoridades locais (conselhos), presença de uma rede formal de órgãos públicos de governo autônomo e organizações públicas. Na verdade, estes órgãos estavam sob o controlo do sistema partidário e, portanto, tal como as instituições comunais czaristas pré-reforma, estavam centrados no cumprimento de tarefas estatais e não em tarefas definidas pelas comunidades locais;
• cada nível de governo tinha uma certa autonomia funcional, que se combinava com a subordinação hierárquica das autoridades públicas, a capacidade dos níveis superiores de interferir nos assuntos dos níveis inferiores;
• compreensão dos conselhos como órgãos do poder estatal, o que significou a negação ideológica do autogoverno local.

O sistema soviético distinguia-se pela unidade da estrutura administrativo-territorial do país. Ao mesmo tempo, a escala do país e a sua diversidade impossibilitaram objectivamente a administração total do Estado. Alguma esfera da vida foi deixada às autoridades locais, que tinham uma forte ligação com a população, protegendo os seus interesses. A tradição dos cidadãos recorrerem à “comissão executiva”, ou seja, às autarquias locais, ainda se preserva. Ao mesmo tempo, o governo local tinha competência e recursos suficientes para resolver problemas de importância local, o que garantiu a estabilidade da relação entre este governo e a população.

Governo local no período pós-soviético (anos 90)

Como se sabe, na URSS o autogoverno não tinha autonomia: tanto as autoridades locais como regionais faziam parte de um mecanismo estatal verticalmente integrado. O sistema de poder público reconheceu a unidade dos órgãos governamentais, construída sobre o princípio do centralismo democrático, ou seja, subordinação e responsabilização dos órgãos inferiores pelos órgãos superiores do poder estatal (através dos Conselhos e seus órgãos executivos) até aos territórios inferiores - cidades e assentamentos rurais.

A reforma do autogoverno local na Rússia pós-soviética encontrou limitações impostas pelas oportunidades políticas nos níveis federal e regional; em geral, a política de construção do Estado no país criou um quadro desfavorável para o desenvolvimento da autonomia local, e houve falta de atores influentes – agentes de reformas municipais. Assim, desde o início da década de 90. A política russa no domínio do autogoverno local dependia da lógica geral dos processos de transformação política e construção institucional. Então, no período 1990-1991. o contexto político da reforma foi definido pelo confronto entre dois atores principais - o PCUS e a oposição anticomunista, em 1991-1993. o contexto foi definido pelo conflito entre o Presidente da Federação Russa e o Congresso dos Deputados do Povo e o Conselho Supremo. Em 1993-2000 o contexto da reforma estava associado às interações das autoridades executivas federais e das autoridades das entidades constituintes da Federação Russa.

Desde a década de 1990, a evolução dos princípios de autogoverno dependeu da natureza geral da transformação política do nosso país, uma vez que “o desenvolvimento político de toda a Rússia desempenhou um papel importante na formação da política local”, mas a autonomia local dificilmente estava entre os prioridades do novo e democrático governo russo. Em particular, no quadro do processo constitucional, o problema do autogoverno local ocupou um lugar subordinado em comparação com o problema das relações federais; Por causa disso, a federalização na Rússia estava significativamente à frente da melhoria da esfera municipal. Em geral, para a maioria dos actores políticos russos da década anterior, “os problemas de autonomia municipal estavam na periferia dos seus interesses e não tinham uma importância significativa para eles. O novo governo russo não precisava nem de eleições de chefes de administração nem da existência de sovietes locais.”

No entanto, em 1993, com a adopção da actual Constituição da Federação Russa, o pêndulo do desenvolvimento do governo local oscilou no sentido do fortalecimento da autonomia municipal. Vários atos normativos consagraram a independência do governo autônomo local. A formação começou vários modelos de sua organização, que eram bastante consistentes com a diversidade do cenário político e cultural russo.

De acordo com a Constituição adotada na Rússia em dezembro de 1993, os órgãos de governo autônomo locais não estão incluídos no sistema de autoridades estatais - esta inovação é uma cópia do modelo anglo-saxão de autogoverno local emprestado dos países, entretanto, para a Rússia o modelo não anglo-saxão, caracterizado pela total autonomia das comunidades e pelo desenvolvimento do Estado a partir das “entranhas” da vida comunitária, mas um modelo continental, segundo o qual o Estado intervém significativa e constantemente na vida dos municípios. No entanto, a Constituição consagrou a independência do autogoverno local, cujas principais características são:

• em termos de âmbito, os poderes do autogoverno local devem ser suficientes para resolver os problemas das autoridades públicas locais, ou seja, para resolver eficazmente todas as questões de importância local;
• o Estado garante legalmente a não interferência nos direitos de autogoverno local por parte de outros sujeitos das relações jurídicas (em particular, órgãos governamentais dos entes constituintes da federação, pessoas físicas e jurídicas). O Artigo 133 da Constituição Russa prevê a proteção judicial dos direitos do governo autônomo local como garantia;
• a restrição dos direitos do governo autônomo local só é permitida com base na lei.

Ao mesmo tempo, porém, descobriu-se que “a ideia de “separação” do governo autónomo local do Estado incorporada na Constituição Russa baseava-se numa prática que não estava enraizada na sociedade russa”. Muito em breve, surgiu claramente um grupo de regiões que se opunham ao autogoverno local, em que a tendência predominante nacionalização o último. O quadro jurídico regional da época era formado de forma extremamente desigual, e as leis dos entes constituintes da Federação muitas vezes continham normas que contradiziam a legislação federal. Via de regra, nesses casos tratava-se de abuso de poder autoridades regionais em relação às autoridades municipais.

Os poderes do governo autônomo local foram definidos mais detalhadamente pela Lei Federal de 1995 “Sobre os Princípios Gerais da Organização do Governo Autônomo Local na Federação Russa”, na qual os poderes foram formulados com base no princípio de delimitação dos direitos de autoridades públicas da Federação Russa (artigo 4), os direitos das autoridades públicas das entidades constituintes da Federação Russa (artigo 5) e assuntos do governo local (artigo 6). A Duma Estatal da Rússia adoptou esta lei três vezes (!), superando a última vez o veto do Conselho da Federação por maioria qualificada. O Conselho da Federação rejeitou esta lei duas vezes - a primeira vez devido ao desacordo com certas disposições, a segunda vez, após o trabalho bem sucedido da sua própria comissão de conciliação, que aprovou por unanimidade a versão acordada da lei, rejeitou-a completamente. No entanto, em 28 de agosto de 1995, o Presidente da Federação Russa assinou a lei que lhe foi enviada pela Duma Estatal após superar o veto do Conselho da Federação. O longo caminho até a aprovação da Lei se explica pelo confronto extremamente acirrado entre partidários e opositores da autonomia municipal, sendo que estes últimos - os chefes do poder executivo regional - formaram justamente o grupo de resistência no Conselho da Federação.

Deve-se notar que nas regiões o quadro jurídico para o autogoverno local foi formado de forma extremamente heterogênea: durante 1995, foram adotadas 13 leis das entidades constituintes da Federação Russa sobre o autogoverno local, durante 1996 - outras 44 leis; o o quadro legislativo nesta área foi criado nas regiões apenas no início de 1999 Desde o início, a qualidade da legislação regional causou sérias críticas, uma vez que continha normas que não cumpriam a Constituição da Federação Russa e a legislação federal.

Em Abril de 1998, a Rússia ratificou a Carta Europeia de Autonomia Local; este acontecimento pode agora ser considerado o acorde final no processo de curta duração de fortalecimento da autonomia local após o colapso do comunismo.

Reforma municipal (década de 2000)

A estrutura conceitual para a reforma do governo autônomo local foi definida no Conceito de governo para a delimitação de poderes entre órgãos governamentais federais, órgãos governamentais das entidades constituintes da Federação Russa e órgãos governamentais locais em questões gerais de organização de órgãos governamentais estaduais e autogoverno local em 2002. Foram previstos na Lei Federal nº 131-FZ.

Formações municipais de assentamentos urbanos, que seguiram a própria lógica das normas constitucionais;

Assim, as principais mudanças no sistema de autogoverno local anteriormente existente foram:

• transição para um quadro legislativo verdadeiramente unificado para organizar o autogoverno local no país;
• a criação em todos os lugares (exceto nas cidades infraestruturalmente autossuficientes) de dois níveis de autogoverno - assentamentos (que antes existiam apenas em 31 entes constituintes da federação) e municípios;
• uma definição clara de uma lista exaustiva de questões de importância local com a correspondente distribuição de fontes de receitas e obrigações de despesas.

A Lei Federal nº 131-FZ determinou que nas cidades federais de Moscou e São Petersburgo, de acordo com os estatutos dessas entidades constituintes da Federação Russa, o autogoverno local é realizado por órgãos governamentais locais em áreas intraurbanas .

Na verdade, a Lei Federal nº 131-FZ preencheu o “quadro geral” da organização municipal estabelecida na Constituição Russa com conteúdo legislativo específico. A reforma envolveu a introdução de padrões continentais europeus (em particular, a experiência alemã). Na Rússia, foi criado um sistema de governo autônomo local de dois níveis (distritos municipais e assentamentos), e cada nível foi considerado como funcionando de forma autônoma em relação aos outros e às autoridades estatais, com uma delimitação clara de jurisdição e poderes. Isto foi visto como a chave para a criação de um sistema verdadeiramente autónomo de poder público a nível popular.

Não foi possível resolver completamente as tarefas atribuídas, em particular, os problemas de uma delimitação clara de responsabilidades e de criação de um equilíbrio de poder nas regiões e localmente nunca foram resolvidos. Hoje, é necessária uma maior modernização - gradual, consistente e ponderada - do sistema existente de autogoverno local. No entanto, apesar de todos os problemas não resolvidos, não se pode negar que ocorreu uma reforma municipal na Rússia.

Leitura recomendada

Gelman V., Ryzhenkov S., Belokurova E., Borisova N. 2002. Autonomia ou controle? Reforma do governo local nas cidades russas, 1991-2000.

Dahl R. 2000. Sobre democracia.

Creveld M. van. 2006. A ascensão e declínio do Estado.

Pashentsev V. 1999. Organização do governo autônomo local nas regiões russas: números e tipos. In: Reforma do autogoverno local na dimensão regional. Ed. S. Ryzhenkova e N. Vinnik.

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Ross C., Campbell A.(eds.). 2009. Federalismo e Política Local na Rússia. Londres e Nova York: Routledge.

Departamento de Administração Pública e Direito

ABSTRATO

por disciplina “Sistema de gestão estadual e municipal”
sobre o tema: " Autogoverno local nos tempos soviéticos"

Concluído por um aluno
Educação em tempo integral
especialidade "Público
e governo municipal"
quarto ano 51 grupo _______________ / A.G. Heide

K.s. n.
Professor experiente
departamentos
Estado
gestão e direito ________________ / N.I. Seleverstova

Oremburgo
2011
Introdução

Após a Revolução de Outubro de 1917, o país desenvolveu um sistema de poder no qual todos os órgãos representativos (de cima para baixo) faziam parte de um único sistema de poder estatal. Isto, naturalmente, mudou as ideias sobre o autogoverno local como autogoverno da população que existia antes da revolução. Por outras palavras, o autogoverno local sob a forma de Conselhos de Deputados Populares começou, na verdade, a representar o nível mais baixo do aparelho estatal unificado.
Observe que até outubro de 1917, conforme observado por Yu.M. Prusakov e A.N. Nifanov, os Sovietes funcionaram por um curto período de tempo, surgiram durante a primeira revolução (1905-1907) e foram revividos durante o período do Governo Provisório em abril de 1917. Eram mais de 700 deles.
Segundo o professor E.M. Trusova, o Governo Provisório procedeu à reorganização do autogoverno local e às mudanças no sistema eleitoral de acordo com o seu apelo “Aos Cidadãos da Rússia” de 6 de março, que proclamou a derrubada da velha ordem e a nascimento de uma nova Rússia livre.
A questão das eleições para órgãos de governo autónomo, nas quais todos os principais grupos de cidadãos estariam representados, tornou-se uma das mais importantes da agenda. No dia 15 de abril, o governo estabeleceu regras temporárias para as eleições das câmaras municipais e dos seus conselhos, segundo as quais foi permitido iniciar imediatamente a preparação de novas eleições, sem esperar pela publicação de uma lei eleitoral.
As massas urbanas defenderam a criação de um autogoverno democratizado sem restrições às suas atividades por parte da administração. No entanto, foi bastante difícil conseguir a independência dos órgãos municipais. Havia confusão no sistema de gestão, contradições: na estrutura e nas competências dos órgãos. Os preparativos para as eleições foram realizados no contexto de uma situação política agravada no país e na região.
As autoridades locais foram obrigadas a responder rapidamente às questões e ações urgentes da vida. Para resolver os problemas que enfrentavam, os Dumas e os seus conselhos tiveram de desenvolver tecnologias de gestão flexíveis, formar o seu próprio aparelho de funcionários, estabelecer laços fortes com as estruturas de poder de Petrogrado e estabelecer informações bidireccionais. As câmaras municipais e as comissões públicas executivas estiveram envolvidas na preparação das eleições para os novos conselhos. Estes últimos também exerceram temporariamente as funções de vereadores durante o período eleitoral. A atual composição dos Dumas foi eleita por comissões eleitorais.
As eleições foram realizadas em sistema proporcional. Foram enviados decretos governamentais às localidades explicando o procedimento para a sua realização. O distrito eleitoral da cidade poderia ser dividido em seções, foram criadas comissões eleitorais sob a presidência do prefeito, além de três membros convidados pelo presidente dentre os eleitores. As listas eleitorais foram compiladas pela prefeitura. Reclamações e protestos sobre violações de procedimentos eleitorais foram apresentados ao tribunal distrital, cujas decisões poderiam ser apeladas para o Senado Governante.
As listas de eleitores na sua forma final foram preparadas por comissões sob a supervisão geral dos comissários provinciais e regionais. As listas não foram compiladas em ordem alfabética, mas na ordem em que foram indicadas. O número da lista foi atribuído pela comissão na ordem em que foi recebido para registro. Qualquer grupo de moradores da cidade ou de movimentos sociais ou partidos políticos poderia indicar seus candidatos. No entanto, era exigido que o número de pessoas que declarassem uma lista dos seus candidatos fosse pelo menos metade do número de funcionários públicos numa determinada cidade a serem eleitos de acordo com os regulamentos governamentais: As Câmaras Municipais aceitaram reclamações de cidadãos sobre o preenchimento incorrecto das listas ou sua ausência deles. O procedimento para a realização de eleições foi explicado oralmente e na imprensa. Nas cidades da região foram afixados folhetos “Técnicas para eleições para a Duma Municipal”.
A Revolução de Outubro trouxe mudanças fundamentais na formação do sistema de autoridades locais e na sua estrutura.

1. Os conselhos como combinação de elementos do poder estatal e do autogoverno.

2. A situação do autogoverno na URSS nas condições de formação e desenvolvimento do totalitarismo (1924-1953).

3. Tentativas de reforma do autogoverno territorial (1958-1964). O período de estabilização do desenvolvimento dos conselhos locais (1964-1982).

Durante a primeira revolução russa de 1905-1907. Em muitas cidades, foram criadas novas autarquias locais - Conselhos de Deputados Operários, que substituíram os órgãos governamentais municipais controlados pelo governo, bem como as autoridades administrativas. Novos órgãos foram formados por representantes delegados por coletivos de trabalhadores de fábricas e fábricas que se levantaram para combater o sistema autocrático e suas autoridades.

As tentativas de estabelecer um novo governo foram reprimidas, assim como as revoltas revolucionárias do povo em geral. Contudo, a experiência soviética não foi esquecida. Após a queda da autocracia na Rússia em fevereiro de 1917, os Sovietes começaram a ser criados em todos os lugares como órgãos de autogoverno dos trabalhadores - é daí que vêm seus nomes: Conselhos de Deputados Operários, Conselhos de Deputados Camponeses e até Conselhos dos Deputados dos Soldados. Os Sovietes assumiram funções de poder, actuando em paralelo com os órgãos locais do Governo Provisório ou mesmo substituindo-os. Nos soviéticos, os partidos políticos que se encontravam no topo das revoltas revolucionárias na Rússia tentaram ocupar posições-chave. O partido que mais tarde se tornou o partido no poder na Rússia, os Social-democratas - os Bolcheviques, pela boca e pelas obras do seu líder V.I. Lenin proclamou os Sovietes como uma forma estatal de poder após a vitória da revolução socialista.

Assim, os soviéticos estavam destinados a desempenhar um papel de destaque no estado e no sistema político da Rússia. O conceito de “Conselho” baseava-se na ideia de democracia como um governo exercido pelo próprio povo com a ajuda de colégios de funcionários eleitos por ele eleitos, com assento no governo, consultando-se uns aos outros sobre as próximas decisões e tomando-as através uma maioria democrática.

Pode-se perceber uma certa ligação entre os Conselhos criados como autoridades colegiais com as comunidades camponesas que existem há muito tempo na Rússia, bem como com os órgãos de zemstvo e de autogoverno municipal. É verdade que o que distinguia os Sovietes destes últimos era que os Sovietes eram formados por representantes dos trabalhadores simples, enquanto nos órgãos do zemstvo e do autogoverno urbano a maioria era composta por representantes das classes nobres e proprietárias. A este respeito, os Sovietes estavam mais próximos da comunidade camponesa, que se baseava no autogoverno dos próprios camponeses. Não é por acaso que representantes de várias tendências ideológicas acreditavam que era a comunidade camponesa a base do sistema soviético; Tendo feito do Conselho o elo básico do novo Estado, os seus ideólogos pareciam “urbanizar” as ideias de autogoverno camponês. Ver: Leontovich V.V. História do liberalismo na Rússia. M., 1995. S. 179 - 309. O acadêmico Yu.S. também está inclinado a esta posição. Kukushkin: considerando a comunidade camponesa como a base do Estado russo, ele conclui que as tradições comunais camponesas forneceram uma nova liga a partir da qual foram criados os Conselhos de Deputados Operários, Camponeses e Soldados. Ver: Kukushkin Yu.S. Estado russo: da comunidade aos soviéticos // Diálogo. 1999. N 11. S. 65, 66.

Contudo, logo após a vitória da Revolução de Outubro de 1917, que marcou a vitória do poder soviético, houve uma rejeição do conceito oficial de autogoverno local. O conceito de Sovietes locais como parte de um único poder soviético nacional tornou-se dominante. Cada Conselho - até a aldeia, assentamento - era agora considerado um órgão do poder estatal, agindo em nome do Estado soviético, parte do sistema de órgãos estatais.

As razões para a transição das autarquias locais para o novo conceito são as seguintes:

• 1) a transformação de cada Conselho em órgão do poder estatal agindo em nome do Estado, segundo os teóricos deste conceito, fortalece o Conselho, aumenta a sua autoridade e obriga-o a implementar rigorosamente as decisões deste último. Por trás do Conselho está o poder do Estado, que, se necessário, será acionado para garantir a vontade, os atos e os interesses do Conselho;
• 2) cada Conselho segundo este conceito faz parte do sistema nacional de liderança e gestão, participa na execução das tarefas do Estado;
• 3) ao mesmo tempo, o Conselho tem a oportunidade de levar os problemas locais às autoridades superiores e fazer com que a sua solução faça parte das tarefas nacionais. De acordo com o princípio do denominado feedback, o Conselho local tem o direito de participar na discussão dos problemas que necessitam de ser resolvidos nos níveis superiores de gestão, comunicar a sua opinião e fazer com que seja levada em consideração pelas autoridades superiores;
• 4) consequentemente, não há lugar para quaisquer reflexões sobre a posição independente e independente do Conselho no sistema de poder. Não existem assuntos locais que sejam diferentes dos assuntos de Estado, na verdade, todos os assuntos locais são uma continuação dos assuntos de Estado em relação a um determinado território. Não há base para a teoria social de autogoverno anteriormente citada, a percepção dos Sovietes locais como organismos sociais e económicos;
• 5) a inclusão dos Conselhos locais num sistema unificado de poder estatal fortaleceu o controle estatal não só sobre o cumprimento da lei, mas também sobre as atividades dos Conselhos em geral. Eles são obrigados a implementar rigorosamente as decisões das autoridades superiores. Estes últimos tinham o direito de suspender e cancelar as decisões dos conselhos locais nos casos de sua ilegalidade e inadequação.

Nas décadas de 1920 e 1930. as autoridades superiores poderiam até dissolver os Sovietes inferiores se, na sua opinião, prosseguissem políticas de classe estranhas.

Apesar do abandono oficial do conceito de autogoverno local, em muitos aspectos os soviéticos, enquanto autoridades do período soviético, eram semelhantes aos governos locais da Rússia pré-revolucionária e aos análogos ocidentais do governo local: o interesse local ainda permanecia nas suas actividades; Os soviéticos tentaram resolver todas as questões tendo em conta os interesses gerais do Estado, por sua vez, chamando a sua atenção para as suas necessidades; Os soviéticos locais foram formados por meio de eleições (nos primeiros estágios do poder soviético, com base em uma combinação de princípios produtivos e territoriais, quando a maioria dos deputados eram eleitos por fábricas e fábricas, e alguns também pelo local de residência dos cidadãos; então - apenas com base no princípio territorial); as questões foram resolvidas colegialmente nas sessões dos Conselhos e nas reuniões de seus comitês executivos; a população estava envolvida nas atividades dos soviéticos.

Caracterizando o autogoverno local como uma base independente da vida pública, garantindo a concretização dos interesses dos cidadãos que vivem em territórios compactos, em oposição à forte abstração do “interesse público como um todo”, cujo porta-voz é o Estado, G.V. Barabashev observou que "todas as definições de autogoverno local - na sua versão soviética, municipal ou qualquer outra - devem basear-se em dois fundamentos da vida pública. Em primeiro lugar, é o autogoverno local que deve ter em conta os seus interesses locais. Conselhos (municípios ou quaisquer outros governos locais) devem gerir no interesse do povo, e não mendigar ao governo central. Estes órgãos devem receber mais liberdade, mais recursos materiais, devem governar em conjunto com a população, usando todas as formas de democracia direta Deve haver uma esfera de competência ampla e cuidadosamente protegida dessas autoridades. Em segundo lugar, deve ser um condutor do interesse comum, agir em uníssono com o centro e estar incluído na estrutura do poder federal. Deste ponto de vista, nós deveria falar sobre o governo local" Barabashev G.V. Ideais de autogoverno e realidade russa // Autogoverno local. Pág. 283..

A sociedade soviética é frequentemente caracterizada como baseada em classes. É difícil argumentar contra isso. No entanto, uma série de fatores devem ser levados em consideração. Em primeiro lugar, o sistema que o precedeu na Rússia czarista também era baseado em classes, no qual a base do poder eram as camadas proprietárias e as massas trabalhadoras tinham acesso muito limitado ao poder. O caráter de classe do sistema soviético reside no fato de que essas camadas (nobres, capitalistas) foram removidas do poder, e as camadas anteriormente pobres receberam o direito de formar um novo poder estatal e participar na administração de suas funções, gerenciando assim suas vidas. Consequentemente, podemos dizer que o conceito de autogoverno do período soviético foi construído numa base de classe, quando os trabalhadores (mais tarde o povo) não conhecem qualquer poder sobre si próprios, a não ser o poder da sua própria associação. Isto significou que os trabalhadores tiveram a oportunidade de governar de forma independente o Estado e a sociedade a todos os níveis – local e central. O próprio Estado foi criado como uma associação de Sovietes, e os Sovietes foram considerados “corporações trabalhadoras”, tomando decisões de forma independente, executando-as e monitorizando a sua implementação.

A partir daqui podemos concluir que o autogoverno local existiu durante o período soviético. É claro que o autogoverno, que se desenvolveu nas atividades dos soviéticos, diferia dos modelos de autogoverno local: anglo-saxão, continental e misto. O modelo socialista soviético de autogoverno, implementado a nível local, deve ser considerado com base na análise de uma visão real, livre de politização, da essência do problema.

Como se sabe, no segundo Programa do Partido adoptado no VIII Congresso do PCR(b), foi afirmado que o Estado Soviético, numa forma incomparavelmente mais ampla do que em qualquer outro lugar, implementou “o autogoverno local e regional sem quaisquer nomeados de acima.”autoridades” do PCUS em resoluções e decisões de congressos... M., 1970. T. 2. P. 42..

G. V. Barabashev e K.F. Sheremet, analisando as atividades dos Conselhos Locais de Deputados Populares, observou: "O autogoverno no nível das unidades territoriais administrativas na literatura jurídica soviética é às vezes caracterizado como autogoverno local. No entanto, isso é aceitável na medida em que indica um certo nível do sistema de autogoverno socialista do povo como um todo.” . Os luminares da construção soviética reconheceram os Sovietes locais como órgãos de autogoverno local com uma cláusula esclarecedora: “A presença de um sistema de autogoverno socialista não transforma os Sovietes locais em órgãos de autogoverno local opostos ao centro. atuar como algo mais - órgãos locais de autogoverno popular, destinados a garantir a participação da população nas decisões assuntos locais e na política nacional" Barabashev G.V., Starovoitov N.G., Sheremet K.F. Conselhos de Deputados Populares em fase de melhoria do socialismo. M., 1987. P. 54.. É óbvio que, na sua essência, os Sovietes eram órgãos de governo local, especialmente em termos funcionais. As funções dos conselhos locais são funções de autogoverno local que ocupam um lugar central na vida prática quotidiana. No entanto, a componente política da actividade dos Conselhos locais, incluídos num sistema unificado de órgãos governamentais, impunha-lhes tarefas mais amplas que não eram características do autogoverno local no sentido tradicional. Em primeiro lugar, tratava-se de garantir a unidade de interesses do centro e das localidades.

Clássico do municipalismo russo L.A. Velikhov perseguiu a ideia do direito da Rússia à identidade na construção do autogoverno local: “Tomamos a vida como ela é, tentamos distinguir o viável do podre e transitório... Quem acredita no futuro da Rússia e do forças criativas do autogoverno russo, para quem a observação é o melhor guia... "Não ensine, mas aprenda. Venha, reconheça a originalidade e a singularidade de nossas formas de progresso e ajude-as! Acredite que vai dar certo ." Assuntos Urbanos. 1913. N 1. P. 29. Velikhov está interessado na implementação do autogoverno municipal através dos soviéticos. E mais tarde dá uma resposta positiva à pergunta: “Existe autogoverno local na URSS?”: “Se aderirmos às teorias que propõem este autogoverno como um contrapeso ao princípio do Estado, então teremos negar a existência de autogoverno local na URSS. Da mesma forma, se confiarmos na terminologia oficial existente, que vê o princípio comunal apenas em um certo tipo limitado de assuntos e parece ignorar completamente o princípio “municipal”, então teremos que negar a existência do autogoverno local. Pelo contrário, se nos atermos à essência da questão e se partirmos da teoria estatal do autogoverno local com as correspondentes orientações de classe importantes, ou seja, da teoria marxista definição deste último, chegaremos à conclusão de que existe na URSS um tipo especial de autogoverno proletário, ainda pouco diferenciado e sob forte influência estatal" Velikhov L.A. Fundamentos da gestão urbana. M.; L., 1928. Parte dois. P. 243, 286.. Tendo em conta a estrita integração dos Conselhos locais no sistema nacional, as limitações da sua independência, chega à conclusão de que “o lugar mais vulnerável do autogoverno local não está na esfera dos direitos e nem mesmo na esfera da supervisão, mas na esfera dos meios, nomeadamente na área financeira."

A especificidade dos Sovietes como combinação dos princípios de poder e autogoverno é enfatizada pelos cientistas nacionais nas fases subsequentes, especialmente quando surge o problema de utilizar mais plenamente o potencial dos Sovietes na construção estatal, económica e sociocultural. Em particular, conforme assinalado no parágrafo dedicado ao desenvolvimento da ciência do direito municipal, apesar do não reconhecimento oficial do conceito de autogoverno local, o Professor V.A. Pertsik “ousou” dedicar-lhe sua monografia (1963) Ver: Pertsik V.A. Problemas de autogoverno local na URSS. Irkutsk, 1963, e Professor L.A. Grigoryan, em sua monografia de 1965, presta grande atenção aos princípios do autogoverno na essência e nas atividades dos Sovietes. Ver: Grigoryan L.A. Os conselhos são órgãos de poder e autogoverno popular. M., 1965.. Nos tempos pós-soviéticos, também é notada a existência de autogoverno na União Soviética em diferentes momentos. Então, de acordo com T.M. Govorenkova, que não pode ser classificada como apologista do sistema soviético, houve um autogoverno soviético, que não tem análogos na história mundial, cuja organização durante o período de restauração económica na década de 1920. foi único em sua integração no sistema soviético. Ver: Govorenkova T.M. Vamos ler Velikhov juntos. M., 1999. S. 39, 62, 63..

Em vários estágios do desenvolvimento do Estado socialista, os princípios de autogoverno no trabalho dos Sovietes foram implementados no sistema geral da democracia socialista, com tentativas constantes de combinar organicamente as atividades dos Sovietes com formas de democracia direta, expressão direta de a vontade do povo, com o trabalho de organizações públicas de massa e amadoras da população.

Fundamentalmente, esta orientação das actividades dos Sovietes, sem entrar em conflito com a sua natureza estatal, criou condições para o desenvolvimento do autogoverno popular que iam além da compreensão inequívoca dos Sovietes como órgãos do poder estatal. A natureza pública das atividades dos Sovietes atesta a sua dupla natureza, que também é característica da versão russa moderna do autogoverno local.

A integração das formas públicas e estatais de autogoverno pode ser plenamente realizada exclusivamente no nível local da democracia. Os princípios unificadores das actividades dos Sovietes, desenvolvidos com base no princípio de “envolver cada vez mais os trabalhadores na participação na gestão”, nem sempre se manifestaram de forma inequívoca. Nas condições do Estado da ditadura do proletariado, foi proclamada a supremacia dos trabalhadores e dos camponeses; nas condições de um Estado nacional, estamos a falar de autogoverno socialista do povo. A disposição sobre o autogoverno socialista. O governo do povo foi formulado pela primeira vez na nova edição do Programa do PCUS, adoptado pelo 27º Congresso do PCUS em Março de 1986.

A peculiaridade dos conselhos locais era que eles, sendo parte de um sistema unificado de órgãos estatais, não eram representantes das autoridades centrais e não eram nomeados por elas. Eles realizaram as suas atividades com base num mandato recebido diretamente da população local (ou seja, através de eleições locais), perante o qual os soviéticos eram responsáveis ​​e prestavam contas. Ao mesmo tempo, foi assegurada a plena participação dos cidadãos (a população) nas atividades diárias dos Sovietes.

O ideologema habilmente utilizado na criação de um novo aparelho estatal que não previa o autogoverno local foi a afirmação de que no nosso país “todo o poder estatal tornou-se autogoverno e o autogoverno tornou-se poder estatal”. E, de fato, externamente o quadro era impressionante - todo o país estava coberto por uma rede de soviéticos criados em todas as unidades territoriais, mesmo nas menores: aldeias, aldeias, aldeias, pequenas cidades, assentamentos fabris (e onde isso fosse considerado viável, gestão as questões foram resolvidas diretamente pela assembleia geral de eleitores de um determinado assentamento) Ver: Vasiliev V.I. Governo local. M., 1999. S. 52..

DENTRO E. Vasiliev observou que "comparando o conteúdo das questões consideradas e resolvidas pelos soviéticos, seus congressos e órgãos executivos, com questões que antes estavam sob a jurisdição do zemstvo e das administrações municipais, pode-se ver claramente que pelo menos algumas delas coincidiam. É verdade, agora são - caso contrário, eram distribuídos entre os Conselhos de diferentes níveis (estes níveis tornaram-se mais numerosos) e aproximavam-se da população. Mas as próprias questões de atendimento à população, serviços públicos, assuntos escolares, cuidados de saúde e manutenção a ordem pública não desapareceu dos soviéticos, embora a sua orientação social tenha mudado"

A combinação de métodos autoritários de liderança de cima com autogoverno democrático de baixo é particularmente característica do período soviético. Considerando a questão fundamental relacionada com o papel dos órgãos representativos no mecanismo do Estado soviético, notando a crescente influência dos soviéticos em todas as esferas da vida económica e sociocultural, A.I. Lukyanov enfatizou a importância da dupla tarefa da época: a necessidade de lutar, por um lado, contra a centralização excessiva das funções de poder e, por outro, contra o localismo sob a bandeira da transformação dos conselhos locais em órgãos de autogoverno. : Lukyanov A.I. Desenvolvimento de legislação sobre os órgãos representativos do poder soviético. M., 1978. S. 110..

Sem dúvida, as principais funções dos Conselhos de Deputados Populares (unificar o povo, expressar a vontade e os interesses do povo, elevá-lo à vontade do Estado, a gestão suprema dos assuntos comuns) eram, em vários graus, características dos Conselhos de Niveis diferentes. Para os conselhos locais de nível inferior, os princípios do poder do Estado não eram de suma importância e eram de natureza declarativa. A sua principal função é a liderança direta em relação às empresas, organizações e instituições subordinadas, a implementação de toda a gama de questões relacionadas com a subsistência da população no território subordinado. Nesta fase, são aplicados os princípios do centralismo democrático, da legalidade socialista, do coletivismo, da abertura, do envolvimento generalizado dos cidadãos nos trabalhos dos Conselhos, do reporte regular dos órgãos e dos deputados dos Conselhos à população, da informação sistemática da população pelos Conselhos sobre seu trabalho e decisões tomadas.

O modelo soviético de autogoverno local, que substituiu o modelo zemstvo, existiu na Rússia de 1917 a 1993. A sua evolução passou por vários períodos.

O primeiro período esteve associado à criação de um novo sistema de governos locais. Os bolcheviques, tendo tomado o poder em 1917, começaram a construir um novo Estado, apoiando-se na tese de Lenin sobre a necessidade de demolir inicialmente a velha máquina estatal. Após a liquidação do zemstvo, surgiu a necessidade de criar uma nova estrutura de gestão da economia local: todo o país foi coberto por uma rede de sovietes criados em todas as unidades territoriais, mesmo as mais pequenas.

Os delegados dos sovietes de base criaram autoridades volost, os delegados volost criaram autoridades distritais, os delegados distritais criaram autoridades provinciais e assim por diante até o Congresso Pan-Russo dos Sovietes. Nesta fase, os Sovietes eram essencialmente órgãos locais de poder político e económico do centro.

O período seguinte ficou na história como o período da Nova Política Económica (NEP). A nova política económica permitiu elementos de propriedade privada, o que levou a formas mais complexas de actividade económica e, por sua vez, causou mudanças nos governos locais. O Decreto do Comitê Executivo Central de toda a Rússia “Sobre a substituição da dotação por um imposto em espécie” (1921) e a “Ordem do STO (Conselho de Trabalho e Defesa) às instituições soviéticas locais” observaram a importância particular de maximizar o desenvolvimento da iniciativa criativa e da iniciativa dos órgãos governamentais locais, tendo em conta a experiência e a ampla divulgação dos melhores exemplos do trabalho dos Sovietes. Um impulso poderoso foi dado pelo Regulamento “Sobre as Câmaras Municipais”, adoptado em 1925, que definia as Câmaras como “a autoridade máxima da cidade dentro dos limites da sua competência” e lhes conferia relativa independência.

O terceiro período foi caracterizado pela eliminação quase completa do sistema real de autogoverno local e pela sua substituição por um sistema de liderança totalitária do partido-Estado. Em 1933, foi adotado um novo Regulamento “Sobre a Câmara Municipal”, que finalmente “nacionalizou” as autoridades locais.

De acordo com estes Regulamentos e a Constituição de 1936, os Sovietes foram definidos como “órgãos da ditadura do proletariado” destinados a executar a política do centro no terreno. As questões de regulamentação regulamentar foram transferidas dos soviéticos principalmente para os mais altos órgãos executivos e órgãos do Partido Comunista. Os Sovietes locais transformaram-se em simples executores da vontade do centro.

Com a chegada ao poder de N. S. Khrushchev (1894-1971), levantou-se a questão sobre o aumento do papel dos soviéticos, que nesta altura “agiam cada vez mais como organizações públicas”. O próximo programa do PCUS vinculou diretamente o desenvolvimento do autogoverno local à expansão dos direitos dos sovietes locais. Contudo, na prática, as tentativas de transferir algumas questões de gestão para os conselhos locais fracassaram. Em vez de expandir os direitos dos cidadãos locais

Foram feitas tentativas de abolir os conselhos das aldeias e substituí-los por anciãos públicos. Além disso, o papel dos Sovietes na gestão geral dos territórios subordinados foi fortemente enfraquecido pelas seguintes medidas: a transferência da indústria local para os Conselhos Económicos, a divisão dos Conselhos regionais e regionais em industriais e rurais, a retirada da gestão agrícola órgãos do sistema de Conselhos distritais, o reforço dos órgãos locais não subordinados aos Conselhos, etc. .P.

O último período está associado às reformas do estado e da estrutura política da Rússia. Um papel importante na formação do governo autônomo local durante este período foi desempenhado pela Lei da URSS “Sobre os Princípios Gerais de Autogoverno Local e Economia Local na URSS” (1990) e pela Lei da RSFSR “Sobre o Autogoverno Local na RSFSR” (1991). Ao abrigo destas leis, os soviéticos receberam poderes significativos, o seu próprio orçamento e propriedade, o que significou a eliminação do modelo soviético. O ponto final no processo de sua liquidação foi estabelecido pelo Decreto do Presidente da Federação Russa de 26 de outubro de 1993 No. 1760 “Sobre a reforma do governo autônomo local na Federação Russa”, que declarou a cessação das atividades dos Conselhos Municipais e Distritais de Deputados Populares, e transferiu a sua competência para as autoridades locais competentes.

O modelo soviético de governo local tinha as seguintes características:

• o estatuto de Estado dos órgãos governamentais locais, que representam o “piso inferior” do mecanismo estatal;
• o falta de competência própria;
• o centralização estrita da gestão;
• o o princípio do paternalismo, etc.

A Revolução de Outubro trouxe o surgimento de um novo modelo de autogoverno local - o soviético. 5 de novembro de 1917 V.I. Lenin dirigiu-se ao povo trabalhador da Rússia com um apelo: “Camaradas trabalhadores! Lembre-se de que você mesmo agora governa o estado... Seus Conselhos são agora órgãos do poder estatal, órgãos autorizados e decisivos. Reúna-se em torno de seus soviéticos. Fortaleça-os. Comece a trabalhar por baixo, sem esperar por ninguém.”

O autogoverno Zemstvo foi substituído por novos órgãos de autogoverno, que eram os soviéticos. A transferência de todo o poder para os Sovietes foi finalmente e legislativamente confirmada pelo Segundo Congresso dos Sovietes de Deputados Operários, Camponeses e Soldados (mais tarde - Deputados Populares). A liquidação dos órgãos de governo autônomo zemstvo foi realizada com base em uma circular do Comissariado do Povo para Assuntos Internos de 6 de fevereiro de 1918. Os demais órgãos de governo autônomo faziam parte do aparato dos soviéticos locais. Assim, o poder passou para as mãos das câmaras municipais, que alargaram as suas competências ao território das províncias e distritos correspondentes.

A base para a organização do poder local era o princípio da unidade do sistema de Conselhos como órgãos do poder do Estado, onde os Conselhos locais e as suas comissões executivas funcionavam como órgãos locais do poder e da administração do Estado, sendo ao mesmo tempo parte estrutural de um único aparelho centralizado de gestão estatal. Assim, um sistema unificado de gestão estatal soviética foi formado. Nos primeiros anos do poder soviético, a divisão administrativo-territorial do país em províncias, distritos e volosts ainda permanecia. O órgão máximo do governo local era o Congresso dos Sovietes (regional, provincial, distrital, volost), bem como os conselhos municipais e rurais. As tarefas dos Conselhos locais consistiam em implementar as decisões das autoridades superiores; resolver questões de importância local; coordenar as atividades dos Conselhos dentro de um determinado território; realização de atividades de desenvolvimento económico e cultural dos territórios. Houve eleições diretas para os conselhos das aldeias e cidades. Esses Conselhos foram eleitos diretamente pela população. O Conselho da Aldeia era composto por um presidente e um secretário e era eleito pelos residentes da aldeia, e raramente, mas podia ser nomeado pela comissão executiva do volost. As Câmaras Municipais eram formadas por produção, ou seja, por meio de eleições em fábricas, fábricas, ou por meio de sindicatos por um deputado de mil pessoas da população, que não era inferior a cinquenta e não superior a mil membros. Se considerarmos as grandes cidades, nelas foram criados conselhos distritais. As eleições para órgãos regionais eram um sistema de várias etapas. Os representantes dos Sovietes rurais foram eleitos para o congresso volost dos Sovietes e os seus representantes foram eleitos para os congressos distritais dos Sovietes. Os congressos distritais e as câmaras municipais enviaram os seus representantes aos congressos provinciais dos conselhos. Os congressos provinciais e regionais elegeram delegados para o Congresso dos Sovietes de toda a Rússia. Assim, os Congressos dos Sovietes foram formados com base em eleições em várias etapas.

Os trabalhos atuais foram realizados por comissões executivas (comissões executivas), que eram órgãos executivos e administrativos. Os comitês executivos eram as autoridades máximas que tinham em suas mãos a gestão de todos os aspectos da sociedade. Os comitês executivos, por sua vez, foram divididos em departamentos e departamentos. De acordo com a necessidade, poderiam ser criadas subdivisões, comitês e comissões.

No início da década de 30, tornou-se claro que o governo local não correspondia ao sistema central de poder, bem como à propriedade estatal restaurada, pelo que, em 1933, foi adoptado um novo regulamento “Na Câmara Municipal”. Nela, as câmaras municipais adquirem o papel de órgão da ditadura do proletariado, sendo a política do centro executada localmente. Durante este período, houve também um fortalecimento das formas públicas de autogoverno de comitês de casas, comitês de rua, etc. Deve-se notar aqui que vários pesquisadores da história do desenvolvimento do governo local provam que o período soviético foi supostamente marcado pela eliminação de elementos de autogoverno. Ao mesmo tempo, esquecem-se do facto de que o próprio poder soviético era nacional e, portanto, os elementos estruturais do poder popular representavam o poder popular. Por uma questão de objetividade, deve-se notar que mesmo durante a Grande Guerra Patriótica, as autoridades e a gestão locais continuaram a funcionar em conjunto com as centrais. É claro que durante este período sofreram mudanças estruturais que visavam a máxima centralização da liderança política, económica e militar. Durante a vida de I. Stalin e após sua morte, não houve mudanças significativas na organização do governo do país. Somente durante o reinado de N. Khrushchev foi introduzida por algum tempo a divisão dos sovietes em industriais (urbanos) e rurais. Acreditava-se que tal reorganização contribuiria para a melhoria da especialização e cooperação das regiões e para o desenvolvimento das empresas locais. Cada região não tinha mais um “mestre”. Agora havia dois deles. Digamos que Khrushchev não esteja satisfeito com o líder anterior; durante a divisão, ele o nomeia para o comitê regional de menor importância - para o comitê agrícola (se a região for industrial) ou, inversamente, para o comitê industrial se a região for especializada em agricultura. E Khrushchev colocou o seu próprio homem no comité regional “restante”. No período soviético da história nacional, os órgãos do governo local devem ser entendidos como autoridades públicas estatais locais, como parte de um sistema nacional de gestão da sociedade, que tinha independência na resolução de questões de importância local em relação aos órgãos do governo central. Enquanto órgãos do poder soviético, os órgãos locais eram financiados pelo orçamento central do país para exercerem os seus poderes.

A Constituição de 1977 consagrou a disposição “Sobre o Socialismo Desenvolvido” e reforçou a influência da governação partidária, incluindo as autoridades locais. De acordo com esta Constituição, a base do poder e da administração locais eram os Conselhos de Deputados dos Trabalhadores. A forma de trabalho dos Conselhos era a das sessões. No seu trabalho, os soviéticos contaram com comissões permanentes e temporárias. A gestão direta foi realizada por comissões executivas. Os comitês executivos, por meio de departamentos e departamentos, administravam setores e áreas da vida local. Assim, o princípio organizacional da construção e funcionamento dos órgãos locais era o centralismo democrático, segundo o qual os Conselhos de nível superior administravam as atividades dos Conselhos de nível inferior.

A década de oitenta marcou um período de renascimento das formas sócio-territoriais de autogoverno local. Neste sentido, a aprovação da Lei da URSS “Sobre os Princípios Gerais de Autogoverno Local e Economia Local na URSS”, em 9 de abril de 1990, foi decisiva, do ponto de vista do processo de reforma das autoridades locais. Esta lei determinou as principais direções de atuação das autarquias locais, os princípios da sua constituição e atuação como órgãos de governo autónomo. Pela primeira vez, esta Lei introduziu o conceito de “propriedade municipal”, referindo-se a ela como “bens transferidos gratuitamente pelos súditos da URSS pela união e repúblicas autônomas, outros súditos, bem como bens criados ou adquiridos por o Conselho local às custas dos fundos que lhe pertencem.”

Questões para discussão:

1. As palavras de V. Lenin significam: “Camaradas trabalhadores! Lembre-se de que você mesmo agora governa o estado... Seus Conselhos são agora órgãos do poder estatal, órgãos autorizados e decisivos. Reúna-se em torno de seus soviéticos. Fortaleça-os. Começar a trabalhar por baixo, sem esperar por ninguém”, expressão da forma de autogoverno local da população?