Місцеве самоврядування в радянській Росії та СРСР. місцеве самоврядування |

З перших днів існування Ради депутатів прагнули або змінити органи місцевого самоврядування, або поставити їх під свій контроль. Поступово Ради депутатів змінювали на місцях органи земського та міського самоврядування. Конституція РРФСР 1918м. встановила принцип єдності Рад як органів державної влади із жорсткою підпорядкованістю нижчестоящих органів вищим.

За радянських часів одним із основних принципів організації та діяльності всіх ланок Рад був принцип демократичного централізму. Цей принцип було покладено основою об'єднання всіх Рад в одну систему. Принцип демократичного централізму відображався і в конституціях радянського періоду, і в законах, що регламентують організацію діяльності окремих ланок Рад. Це Закон про селищні, сільські Ради народних депутатів РРФСР (1968 р.); Закон про міську, районну у місті Раді народних депутатів РРФСР (1971 р.); Закон про крайову, обласну Раду народних депутатів (1980 р.).

У цілому нині місцеве самоврядування почало розглядатися як інститут, властивий виключно буржуазної демократії. Знову проблема правового статусумісцевих органів влади було піднято під час підготовки та обговорення проекту Конституції СРСР 1977 р. Підсумком стало закріплення в Конституції положення про наявність у Радянському Союзі системи місцевих органів державної влади, у принциповому плані не відрізняється від раніше чинного конституційного становища.

Новий етап у розвитку місцевого самоврядування був із прийняттям 9 квітня 1990 р. Закону СРСР"Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР" та 6 липня 1991 р. Закону РРФСР"Про місцеве самоврядування в РРФСР". Ці Закони відіграли певну роль у розвитку місцевого самоврядування. Проте протистояння представницьких органів (Радів) та виконавчих органів, певна конфронтаціяорганів державної влади та місцевих органів - це в результаті призвело до розпуску місцевих рад.У 1991р. було ліквідовано виконкоми – замість них створили адміністрації, почалося формування муніципальної власності, самі органи місцевого самоврядування формально вже не входили до системи державної влади.

У жовтні 1993 р. у рамках розв'язання кризи влади в Російській Федерації було видано Положення про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації на період поетапної конституційної реформи, затверджене Указом Президента Російської Федерації від 26 жовтня 1993 року.Усе місцеві ради були розпущені, а глав місцевих адміністрації призначав Президент РФ. Замість порад було створено представницькі органи.

Найважливішою віхою у розвитку місцевого самоврядування стало прийняття Конституції Російської Федерації 1993 р.,що віднесла до основ конституційного ладу такі положення, як

віднесення місцевого самоврядування до форм народовладдя

гарантованість місцевого самоврядування

наявність у місцевого самоврядування власних повноважень

організаційна відособленість органів місцевого самоврядування від органів державної влади

існування муніципальної власності, зокрема на землю.

Після прийняття нової Конституції Російської Федерації Президентом Росії з метою подальшого здійснення реформи місцевого самоврядування, забезпечення його державної підтримки був виданий Указ від 22 грудня 1993 "Про гарантії місцевого самоврядування в Російській Федерації". У період з 1993 - 1995 завершилося формування муніципальної власності, почалися вибори глав муніципальних утворень.

Розробка Федерального закону " Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації " 1995 р. та її прийняття ознаменували новий етап у розвитку муніципального права. У 2005 р. набрав чинності новий ФЗ.

Муніципальна реформа спрямованана

конкретизацію фінансової основи місцевого самоврядування,

наближення муніципальної влади до населення,

уточнення правового статусу, насамперед повноважень, видів муніципальних утворень,

формалізацію кількох моделей місцевого самоврядування,

розвиток форм територіального соціального самоврядування.

Конкретизація фінансової основи передбачає, по-перше, визначення фінансових джерел муніципальної самостійності у межах податкового, бюджетного законодавства, по-друге, чітке розмежування рамках цивільного, адміністративного, земельного законодавства об'єктів суспільної власності різного рівня. Це один із головних напрямів реформи.

Наближення муніципальної влади до населення має забезпечити введений там, де він відсутній, поселенський рівень місцевого самоврядування (муніципальні утворення міських та сільських поселень). У той самий час передбачено і другий територіальний рівень як муніципальних утворень муніципальних районів. Великі міста набувають статусу міських округів, що мають повноваження і міського поселення, і муніципального району. Таким чином, передбачається, що суб'єкти Федерації, місцеве населення повинні мати обидва зазначені рівні. Раніше суб'єкти Федерації вправі мали дворівневу територіальну модель самоврядування, але могли обирати й інші варіанти. Наскільки новий підхід доцільний, покаже час. Тут треба брати до уваги, що низка суб'єктів РФ вже обрали територіальну модель самоврядування, в якій акцент було зроблено на рівень поселень. Підсумок - прагнення багатьох їх, муніципальних утворень відмовитися від цієї схеми і вийти укрупнення муніципальних утворень на районному рівні. Головна причина - фінансово-економічна та матеріальна неспроможність дрібних територій в умовах мобілізаційно-наздоганяючої економіки.

Передбачивши різний правовий статус муніципальних утворень різного типу, рівня та місця розташування з більш детальним, ніж раніше, викладом питань місцевого значення, законодавець здійснює те, про що багато говорили теоретики та практики. Муніципальні освіти значно відрізняються один від одного за чисельністю населення, соціально-економічним, культурним потенціалом, іншими показниками. Вочевидь, що з цього та його правової статус, коло завдань мають різнитися. Однак у Законі від 28 серпня 1995 р. така різниця не була закладена. Сильна сторона Закону від 6 жовтня 2003 р. – припущення, хай і мінімальне, вибору населенням різних моделей формування та організації місцевої влади.Досі домінувала одна модель, що включає представницький орган місцевого самоврядування і, як правило, голову муніципального освіти. Наразі передбачені різні схеми формування (виборів) органів місцевого самоврядування, у тому числі варіант непрямих виборів представницького органу місцевого самоврядування муніципального району.

Закон від 6 жовтня 2003 р. стимулює розвиток організаційно-правових форм громадського самоврядування мешканців,у тому числі уточнення публічно-правового та цивільно-правового статусу органів територіального громадського самоврядування (ОТГЗ). Загалом Закон від 6 жовтня 2003 р. зберіг підхід, що є симбіозом державної та суспільної теорій місцевого самоврядування. Проте державну його складову посилено. Таким чином, очевидно, що реформа спрямована на зміцнення державного контролю за органами місцевого самоврядування.

Російський досвід становлення місцевого самоврядування

Після Жовтневої революції 1917 р. у країні склалася така система влади, через яку всі представницькі органи (згори до низу) входили в єдину систему державної влади. Це, природно, змінило уявлення, що існували до революції, про місцеве самоврядування як самоврядування населення. Іншими словами, місцеве самоврядування у вигляді Рад народних депутатів фактично стало являти собою низову ланку єдиного державного апарату.

Жовтнева революція внесла докорінні зміни у формування системи місцевих органів влади та її структуру.

У жовтні 1917 р. діяло понад 1430 Рад робітничих, солдатських та селянських депутатів та понад 450 Рад селянських депутатів. Зазначимо, що на Дону та Кубані існували так само й Ради козацьких та селянських депутатів.

Але здебільшого вони спиралися у своїй діяльності не так на законодавчі акти, видані владою, але в думку, побажання мас. Поради найчастіше самі визначали кількісний склад депутатів, самі розробляли свої повноваження та структуру.

До кінця грудня 1917 р. ставлення нового уряду до інститутів старого самоврядування змінюється: 27 грудня 1917 р. декретом Рад Народних Комісарів було розпущено Земський союз. Навесні 1918 р. завершилася ліквідація всіх земських і муніципальних органів місцевого самоврядування. До 20 березня 1918 р. діяв Наркомат з місцевого самоврядування, але після виходу з коаліційного (з лівими есерами) уряду лівих соціалістів-революціонерів він був скасований як самостійна установа. Щербакова Н.В., Єгорова О.С. Місцеве самоврядування у Росії: теорія та практика. Ярославль, 2015. С.86.

Після зміцнення Рад у губернських та повітових центрах вони негайно приступали до організації Рад у волостях та селах.

Аналізуючи законодавство того періоду, можна виділити три характерні риси властиві місцевим Радам. По-перше, місцеві Ради були органами влади та управління, що діють у межах існуючих тоді адміністративних територій. По-друге, існував організаційний взаємозв'язок та підпорядкованість по вертикалі. І, нарешті, при визначенні компетенції та меж повноважень місцевих Рад, встановлювалася їх самостійність у вирішенні питань місцевого значення, але їхня діяльність допускалася лише відповідно до рішень центральної влади та вищих Рад.

Процес переходу державної влади на місцях до Рад не був би короткочасним: певний час земські та міські органи місцевого самоврядування функціонували паралельно місцевим Радам, при цьому вони не завжди протиставляли себе останнім.

У Конституції РРФСР 1918 р. завдання місцевих Рад визначалися так:

проведення всіх постанов вищих органів радянської влади;

вжиття всіх заходів для підняття цієї території в культурному та господарському відношенні;

вирішення всіх питань, що мають суто місцеве (для цієї території) значення;

об'єднання всієї радянської діяльності в межах цієї території. Щербакова Н.В., Єгорова О.С. Місцеве самоврядування у Росії: теорія та практика. Ярославль, 2015. С.88.

Усі доходи та витрати місцевих Рад були поставлені під контроль центру. Наприкінці 1919 р. було визначено одиниці місцевого самоврядування незалежно від розміру (губернії, повіту, волості, міста, села). Вони почали називатися комунами. У Радах було створено спеціальні органи (комунвідділи) для керівництва «комунальним господарством». У квітні 1920 р. було створено центральний регулюючий орган – Головне управління комунального господарства.

Самостійна господарська діяльність Рад розпочалася восени 1924 р. із виділення самостійних міських бюджетів. З розвитком товарно-грошових відносин у місцевих Рад виникають кошти на формування своїх бюджетів. Їхньою основою стають доходи від нововідновлених податків, плати за житло та інші комунальні послуги.

У цілому ж період діяльності Рад були притаманні:

деяка децентралізація єдиної ієрархічної радянської системи, перерозподіл прерогатив у бік деякого посилення прав та повноважень її низових ланок;

розширення соціально-економічних повноважень місцевих Рад від імені їх виконавчих органів з допомогою поглинання ними місцевих територіальних органів, центральних урядових структур, формування спеціальних органів управління комунальним господарством;

спроби більш менш широкого залучення до виборчого процесу на місцях «трудящих мас», пожвавлення Рад при збереженні жорсткого політичного контролю з боку правлячої партії;

формування самостійної фінансово-матеріальної бази місцевих Рад; відновлення системи оподаткування в умовах реанімації товарно-грошових відносин;

створення нормативно-правової основи, що забезпечувала б певну «автономізацію» місцевих Рад. Замотаєв А.А. Місцеве самоврядування. М., 2015. С.97.

У 60-80 р. XX ст. в СРСР було прийнято чимало ухвал, присвячених проблемам удосконалення місцевого самоврядування. Це постанови ЦК КПРС «Про покращення діяльності Рад депутатів трудящих та посилення їх зв'язків з масами» (1957 р.), «Про роботу місцевих Рад депутатів трудящих Полтавської області» (1965 р.), «Про покращення роботи сільських та селищних Рад депутатів трудящих »(1967 р.), «Про заходи щодо подальшого поліпшення роботи районних та міських Рад депутатів трудящих» (1971 р.), постанова ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР та Ради Міністрів СРСР «Про подальше підвищення ролі Рад народних депутатів у господарському будівництві »(1981 р.) та ін.

Але, як зауважують історики, ці нововведення бажаного результату не дали: свою роль відіграла командно-адміністративна система. Справа в тому, що встановлюючи в черговому акті нові права Рад, центр «забував» забезпечити їх матеріальними, організаційними та структурними механізмами і ці нововведення прирікалися на декларативність.

Система місцевого самоврядування СРСР, зокрема й у Російської Федерації 80-ті гг. XX ст. Характеризувалася в такий спосіб. За Конституцією СРСР 1997 р. місцеві Ради мали керувати своєї території державним, господарським і соціально-культурним будівництвом; затверджувати плани економічного та соціального розвитку та місцевий бюджет; здійснювати керівництво підпорядкованими ним державними органами, підприємствами, установами та організаціями; забезпечувати дотримання законів, охорону державного та громадського порядку, прав громадян; сприяти зміцненню обороноздатності країни. Замотаєв А.А. Місцеве самоврядування. М., 2015. С.98.

У межах своїх повноважень місцеві Ради мали забезпечувати комплексний економічний та соціальний розвиток на їх території; здійснювати контроль за дотриманням законодавства розташованими на цій території підприємствами, установами та організаціями вищого підпорядкування; координувати та контролювати їх діяльність у галузі землекористування, охорони природи, будівництва, використання трудових ресурсів, виробництва товарів народного споживання, соціально-культурного, побутового іншого обслуговування населення.

До виняткової компетенції місцевих Рад належить:

обрання та зміна складів виконавчих комітетів;

утворення, обрання та зміна складів постійних комісій Ради, заслуховування звітів про роботу виконкомів та постійних комісій.

Увага до проблем самоврядування нашій країні зросла у другій половині 80-х р., коли було визнано необхідність переходу від адміністративних до переважно економічних методів управління. Поступово став стверджуватись погляд, що місцеве самоврядування – це самостійний рівень здійснення народом конституційно належної йому влади, що демократичний устрій суспільства можливий лише при відділенні місцевого самоврядування від державної влади.

Першим практичним кроком цьому шляху стало прийняття 9 квітня 1990 р. Закону СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства СРСР». Закон СРСР “Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР” // Відомості З'їзду народних депутатів СРСР та Верховної Ради СРСР. 1990. № 16. Ст. 267.

Згідно із Законом система місцевого самоврядування включала місцеві Ради, органи територіального громадського самоврядування населення (ради та комітети мікрорайонів, будинкові, вуличні, квартальні, сільські комітети та інші органи), а також місцеві референдуми, збори, сходи громадян, інші форми безпосередньої демократії. Первинним територіальним рівнем місцевого самоврядування визнавали сільрада, селище (район), місто (район у місті). Закон надав союзним та автономним республікам право самостійно визначати та інші рівні (виходячи з місцевих особливостей).

самоврядування влада муніципальний

Державне управління в Алжирській Народній Демократичній Республіці

Система місцевого управління Алжиру ґрунтується на принципах, що збереглися з колоніальних часів. Алжир - централізована держава, хоча місцеві органи влади мають значні повноваження щодо управління місцевими справами.

Інститут місцевого самоврядування історія Росії

Термін «самоврядування» визначається неоднозначно. У тлумачному словнику В.Даля самоврядування визначається як «управління самим собою, знання і суворе виконання свого обов'язку» Даль В. Тлумачний словник живої великоросійської мови. Т. 4.-М., 1980...

Історико-теоретичні аспекти місцевого самоврядування

Характер та спрямованість процесів організації влади на місцях у Росії докорінно змінилися після Жовтня 1917 р. Було взято курс на ліквідацію старих органів місцевого самоврядування.

Конституція Японії 1946 року

Конституція 1946 року вперше в Японії в главі 8 закріпила автономію місцевих органів управління. Органи місцевого самоврядування набули права в межах своєї компетенції видавати ухвали, стягувати податки...

Місцеве самоврядування

Місцеве самоврядування в Республіці Карелія

Місцевим самоврядуванням називається організація влади на місцях, що передбачає самостійне вирішення населенням питань місцевого характеру та управління муніципальною власністю. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муніципальне управління. - М...

Загальна характеристика конституції Греції

Греція є учасницею Європейської хартії про місцеве самоврядування, створеної в середині 80-х років XX століття і відкрита для підписання 15 жовтня 1985 р. за пропозицією Ради Європи, що функціонує в межах Ради Європи.

Проблеми та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації

Під місцевим самоврядуванням прийнято розуміти право населення певної адміністративної території на самостійне вирішення питань місцевого життя та самостійне управління справами муніципальної освіти незалежно від...

Російська Федерація – демократична держава

Місцеве самоврядування (МС) займає важливе місце у системі сучасних загальнодемократичних перетворень державності та суспільного устрою Росії. За словами Пилина В.В.

Російський досвід становлення місцевого самоврядування

Конституційне закріплення місцевого самоврядування як управління, відокремленого державної влади, у російському законодавстві відбувалося поступово. З реформою 24 травня 1991 року...

Сучасні підходи до поняття та сутності місцевого самоврядування

Різні форми соціального самоврядування, самоврядування процесі виробництва спрямовані інтереси окремих груп людей. Разом з тим, громадяни незалежно від того, в якій партії чи організації вони...

Територіальне громадське самоврядування

Місцеве самоврядування у Росії не є частиною державного управління, самостійно стосовно нього. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.

Формування економічних засад місцевого самоврядування

Формування економічних засад місцевого самоврядування на прикладі Департаменту муніципального майна та земельних відносин міста Красноярська

Закон РФ про загальні принципи місцевого самоврядування дає таке визначення місцевого самоврядування (МСУ): «місцеве самоврядування в Російській Федерації - це визнана та гарантована Конституцією Російської Федерації.

Еволюція інституту місцевого самоврядування у Білорусі

Незабаром після Жовтневої революції було визначено лінію на розвиток місцевого та обласного самоврядування. Створення народного самоврядування В.І. Ленін пов'язував, по-перше, з ліквідацією буржуазної державної машини, по-друге...

Характер і спрямованість процесів організації влади місцях у Росії змінилися після Жовтня 1917 р. Одночасно одним ударом ліквідувати органи земського і муніципального самоврядування було неможливо, особливо у районах, де нові органи влади -- Ради -- тільки створювалися. З 19 грудня 1917 р. функціонував спеціальний наркомат у справах самоврядування, який очолювали ліві есери. Наркомат місцевого самоврядування проіснував всього три місяці і був скасований після того, як ліві есери в березні 1918 р. на знак протесту проти укладання Брестського світу вийшли зі складу радянського уряду.

Ліквідація старих органів самоврядування проводилася на основі циркуляру Нар-комату внутрішніх справ від 6 лютого 1918 р., відповідно до якого підлягали розпуску міські та земські органи самоуправління, що виступають проти Радянської влади. В основу організації влади на місцях було покладено принцип єдності системи Рад як органів державної влади. Місцеві Ради та їх виконавчі комітети виступали як місцеві органи державної влади та управління, будучи структурною частиною єдиного централізованого державного апарату управління. Конституція РРФСР 1918 р. закріпила систему місцевих органів державної влади, що включала обласні, губернські (окружні), повітові (районні) і волосні з'їзди Рад, міські і сільські Ради, і навіть обрані ними виконавчі комітети. Міські та сільські Ради обиралися безпосередньо населенням. З'їзди Рад формувалися на основі багатоступеневих виборів.

Після прийняття Конституції СРСР 1936 і Конституції РРФСР 1937 всі ланки представницької системи в Російській Федерації, як і в інших союзних республіках, стали обиратися на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Система з'їздів Рад була скасована: всі місцеві представницькі органи державної влади стали іменуватися Радами.

Місцеві Ради були найчисленнішими органами державної влади Термін повноважень місцевих Рад змінювався у процесі історичного поступу Радянської держави. Відповідно до Конституції РРФСР 1937 р. місцеві Ради обиралися терміном два роки. Конституція РРФСР 1978 р. встановила термін повноважень місцевих Рад на два з половиною роки. Відповідно до змін, внесених до Конституції РРФСР в 1989 р. (після прийняття відповідних поправок до Конституції СРСР) термін повноважень місцевих Рад став п'ять років. Законодавство про вибори встановлювало граничні норми чисельного складу місцевих Рад.

Питання своєї компетенції місцеві Ради розглядали на сесіях, які скликалися їх виконавчими комітетами. Сесія Ради тривала один день. На час її роботи Рада обирала голову та секретаря для ведення засідань сесії. Рішення, прийняті Радою на сесії, підписувалися головою і секретарем виконавчого комітету.

Рад були обрані ними виконавчі комітети у складі голови, заступників голови, секретаря та членів.

Місцеві Ради, за винятком селищних і сільських Рад, утворювали також відділи та управління виконавчих комітетів, які підпорядковувалися у своїй діяльності як Радам та їх виконавчим комітетам, так і відповідним вищим органам державного управління.

Депутати місцевих Рад здійснювали свої повноваження, не пориваючи із виробничою чи службовою діяльністю. Депутата могли відкликати за рішенням більшості виборців округу.

Виборці давали накази своїм депутатам, які повинні були враховуватися Радами при розробці планів економічного та соціального розвитку та складанні бюджету. Накази підганялися під плани, що доводяться зверху, або приймалися тільки ті з них, які не приносили великих турбот. Значна кількість наказів отклонялось через відсутність у місцевих Рад коштів, необхідні їх здійснення. Відповідно до даного принципу у веденні вищих Рад зосереджувалася нормотворчість та планово-регулююча діяльність. Вищестоящие Ради здійснювали керівництво діяльністю нижчестоящих органів структурі державної влади. Їх акти були обов'язкові для виконання нижчестоящими радянськими органами влади. Вищі Ради вправі були скасовувати рішення нижчестоящих Рад, що суперечать закону, які були їм підзвітні і підконтрольні.

Одним з організаційно-правових виразів демократичного централізму було подвійне підпорядкування виконавчих органів місцевих Рад: виконавчих комітетів, відділів та управлінь. Виконавчі органи були підзвітні місцевим Радам, які їх формували, і водночас підпорядковувалися відповідним органам апарату вищих Рад. Все це мало на меті забезпечити необхідний ступінь централізації державного управління, насамперед у питаннях планування та бюджетно-фінансової діяльності. Місцеві Ради мали власний виконавчий апарат, який ними формувався і діяв під їх керівництвом. Найважливіші питання мали вирішуватися депутатами на сесіях Рад.

Важливою особливістю організації та діяльності Рад було партійне керівництво ними, основні напрями якого включали: а) вироблення політичної лінії та вказівок з основних питань, пов'язаних з реалізацією Радами політики партії; б) керівництво формуванням представницьких органів, підбір, розстановку, навчання та виховання кадрів, що працюють у Радах; в) контроль за діяльністю радянських органів щодо реалізації партійних директив.

Місцеві Ради перебували також залежно від виконавчих і розпорядчих органів. Формально виконавчі комітети були підзвітні і підконтрольні Радам. Проте практика радянської роботи була така, що апарат виконавчих комітетів бачив у депутатах своїх громадських помічників. Таке ставлення переносилося і постійні комісії, і Рада загалом. На сесіях практично не вибиралися найбільш оптимальні шляхи вирішення проблем, а просто затверджувалися заздалегідь підготовлені рішення, в які не вносилися якісь суттєві додавання і поправки. Апарат виконавчого комітету готував першу організаційну сесію Ради нового скликання, а також по суті та всі наступні сесії Ради. Він організовував та проводив навчання депутатів. Все це сприяло непомірному розростанню ролі виконавчих органів на шкоду виборним

Характер і спрямованість процесів організації влади місцях докорінно змінилися після жовтня 1917 р. узяли курс ліквідацію старих органів місцевого самоврядування. Звичайно, одразу одним ударом знищити їх не можна було, особливо в тих районах, де нові органи влади - Ради - тільки ще створювалися. З 19 грудня 1917 р. функціонував навіть спеціальний наркомат у справах самоврядування, який очолювали ліві есери. Він проіснував лише три місяці і був скасований після того, як ліві есери у березні 1918 р. на знак протесту проти укладання Брестського миру вийшли зі складу радянського уряду.

На той час майже всюди органи земського і муніципального самоврядування виявилися скасованими. Ліквідація старих органів самоврядування проводилася відповідно до циркуляру Наркомату внутрішніх справ від 6 лютого 1918 р., відповідно до якого підлягали розпуску міські та земські органи самоврядування, що виступають проти радянської влади, а решта органів самоврядування вливалася в апарат місцевих Рад, «щоб не було двох однорідних органів, які відають однією і тією самою роботою».

Ідея місцевого самоврядування, що передбачає відому децентралізацію влади, незалежність і самостійність органів самоврядування, вступила в суперечність із практичними завданнями держави пролетарської диктатури, яка є за своєю природою державою централізованою.

Водночас треба мати на увазі, що у перші місяці будівництва радянської державності домінувала місцева автономія. Місцеві Ради не визнавали жодного втручання з боку центру: «Вся влада на місцях» - таке було їхнє гасло. Це був час появи обласних, губернських і навіть повітових республік на чолі зі своїми РНК (Радами народних комісарів).

Проте до середини 1918 р. роздробленість Рад, непокора їхньому центру було зжито. Конституція РРФСР 1918 визначила ставлення волосної влади до повітової, повітової - до губернської і цієї останньої - до центру. В основу організації влади на місцях було покладено принцип єдності системи Рад як органів державної влади. Місцеві Ради та їх виконавчі комітети виступали як місцеві органи державної влади та управління, будучи структурною частиною єдиного централізованого державного апарату управління.

Відповідно до Конституції система місцевих органів державної влади включала обласні, губернські (окружні), повітові (районні) та волосні з'їзди Рад, міські та сільські Ради, а також виконавчі комітети, що обираються ними. Міські та сільські Ради обиралися безпосередньо населенням. З'їзди Рад формувалися з урахуванням багатоступеневих виборів.

Після прийняття Конституції СРСР 1936 і Конституції РРФСР 1937 всі ланки представницької системи в Російській Федерації, як і в інших союзних республіках, стали обиратися на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. p align="justify"> Система з'їздів Рад була скасована: всі представницькі місцеві органи державної влади стали іменуватися Радами.

Місцеві Ради були найчисельнішими органами державної влади. У СРСР 80-ті гг. налічувалося понад 51 тис., а РРФСР - понад 28 тис. місцевих Рад.

Термін повноважень місцевих Рад змінювався у процесі історичного поступу радянської держави. Відповідно до Конституції РРФСР 1937 р. місцеві Ради обиралися терміном два роки. Конституція РРФСР 1978 р. встановила термін повноважень місцевих Рад два з половиною роки. Відповідно до змін, внесених до Конституції РРФСР в 1989 р. (після прийняття відповідних поправок до Конституції СРСР), термін повноважень місцевих Рад збільшився до п'яти років.

Законодавство про вибори встановлювало граничні норми чисельного складу місцевих Рад. Так, відповідно до Закону РРФСР про вибори народних депутатів місцевих Рад народних депутатів (1989 р.) до селищних і сільських Рад обиралося до 50 депутатів, у районні - до 75 депутатів, а до міських - до 200 депутатів.

Питання у межах своєї компетенції місцеві Ради розглядали на сесіях, які скликалися їхніми виконавчими комітетами. Сесія Ради тривала один день. На час її роботи Рада обирала голову та секретаря для ведення засідань. Рішення, прийняті Радою на сесії, підписувалися головою та секретарем виконавчого комітету.

Місцеві Ради обирали з-поміж депутатів постійні комісії для попереднього розгляду та підготовки питань, що належать до ведення місцевих Рад.

Виконавчими та розпорядчими органами місцевих Рад були обрані ними виконавчі комітети у складі голови, заступників голови, секретаря та членів.

Місцеві Ради, за винятком селищних та сільських Рад, утворювали також відділи та управління виконавчих комітетів, які підпорядковувалися у своїй діяльності як Радам та їх виконавчим комітетам, так і відповідним вищим органам державного управління.

Депутати місцевих Рад здійснювали свої повноваження, не пориваючи з виробничою чи службовою діяльністю своєї діяльності депутати мали керуватися загальнодержавними інтересами, враховувати запити населення виборчого округу, домагатися втілення у життя наказів виборців. Депутати звітували про свою роботу перед виборцями, колективами та громадськими організаціями, які висунули їх кандидатами у депутати. Депутата могли відкликати за рішенням більшості виборців округу.

Виборці давали накази своїм депутатам, які мали враховуватися Радами при розробці планів економічного та соціального розвитку та складанні бюджету. Однак, як показала практика, це часто виливалося у порожню формальність. Накази підганялися під плани, що спускаються зверху, або приймалися тільки ті з них, які не завдавали великих клопотів. Значна кількість наказів відхилялося через відсутність у місцевих Рад коштів, необхідні їх здійснення.

Вищим організаційним принципом побудови та функціонування системи Рад був демократичний централізм, що допускає формально самостійність та ініціативу місцевих органів влади, але в дійсності виявляється у жорсткій централізації та концентрації державної влади. Відповідно до цього принципу у веденні вищих Рад перебували нормотворчість та планово-регулююча діяльність. Вищі Ради здійснювали керівництво діяльністю нижчестоящих органів державної влади. Їхні акти були обов'язковими для виконання нижчестоящими радянськими органами влади. Вищі Ради вправі були скасовувати рішення нижчестоящих Рад, що суперечать закону, які були їм підзвітні і підконтрольні.

Одним із організаційно-правових виразів демократичного централізму було подвійне підпорядкування виконавчих органів місцевих Рад: виконавчих комітетів, відділів та управлінь. Виконавчі органи були підзвітні місцевим Радам, які їх формували, і водночас підпорядковувалися відповідним органам апарату вищих Рад. Все це мало на меті забезпечити необхідний ступінь централізації державного управління, насамперед у питаннях планування та бюджетно-фінансової діяльності.

Теорія радянського державного права розглядала місцеві Ради як представницькі органи нового типу, що поєднують у своїй діяльності прийняття рішень, їх виконання та контроль за проведенням рішень у життя. Цей принцип діяльності Рад було сформульовано В.І. Леніним, який розвинув стосовно Рад положення К. Маркса про Паризьку Комуну як «працюючої корпорації», одночасно законодавчої та виконуючої закони. Його реалізація на практиці мала забезпечуватися організаційною будовою Рад, їх місцем та роллю в системі державних органів, правовим статусом їх депутатів.

Місцеві Ради мали власний виконавчий апарат, який ними формувався та діяв під їхнім керівництвом. Найважливіші питання мали вирішуватися депутатами на сесіях Рад. Крім того, депутати обиралися до складу виконавчих комітетів, різних постійних комісій Рад, а також вели роботу у своїх виборчих округах. На сесіях Рад заслуховувалися звіти роботи виконавчих комітетів, відділів управлінь виконавчих комітетів, постійних комісій, інших органів, утворених місцевими Радами. Місцева Рада мала право розглянути питання щодо реалізації своїх рішень і вжити необхідних заходів з метою їх виконання.

Проте місцеві Ради не набули якостей «працюючих корпорацій», тобто. органів, які самостійно вирішують питання місцевого життя, фактично реалізують свої конституційні повноваження, що дозволяють здійснювати не лише нормотворчу, а й управлінську функцію. Реальна влада на місцях була в руках апарату партійних органів, волю яких виконували Ради.

Важливою особливістю організації та діяльності Рад було партійне керівництво ними, основні напрями якого включали: а) вироблення політичної лінії та вказівок з основних питань, пов'язаних із реалізацією Радами політики партії; б) керівництво формуванням представницьких органів, добір, розстановку, навчання та виховання кадрів, які працюють у Радах; в) контроль за діяльністю радянських органів щодо реалізації партійних директив.

Місцеві Ради перебували також залежно від виконавчих та розпорядчих органів. Формально виконавчі комітети були підзвітні та підконтрольні Радам. Однак практика радянської роботи була такою, що апарат виконавчих комітетів бачив у депутатах своїх громадських помічників. Таке ставлення переносилося і постійні комісії, і Рада загалом. На сесіях практично не вибиралися найбільш оптимальні шляхи вирішення проблем, а просто затверджувалися заздалегідь підготовлені рішення, до яких не вносилися якісь суттєві доповнення та поправки. При тому, що сесія місцевої Ради тривала один день, вона перетворювалась на формальну процедуру проходження підготовленого апаратом рішення. Апарат виконавчого комітету готував першу організаційну сесію Ради нового скликання, а також по суті та всі наступні сесії, організовував та проводив навчання депутатів. Все це сприяло непомірному розростанню ролі виконавчих органів на шкоду виборним.

Слід зазначити, що істотні недоліки у практиці організації та діяльності Рад та його органів було виявлено вже у роки радянської влади, проте їх не вдалося усунути. Наприклад, М.А. Рейснер, розглядаючи розвиток радянської системи в 1923 р., дійшов висновку: «Ми, безперечно, відійшли від первісної незалежності Рад і маємо собі тісно пов'язану і об'єднану організацію, яка перебуває під величезним тиском централізації» Рейснер МЛ. Держава буржуазії та РРФСР. М.; Пг., 1923. З. 405.. Аналізуючи взаємини Рад та виконкомів, він порушував питання: чи перебувають виконкоми перед надто сильною спокусою відомого звільнення від докучного нагляду і контролю Рад і придушення останніх на користь розширення своєї влади? На його думку, зростання ролі виконкомів призвело до того, що «совдепія» перетворилася на «виконкомію».

Наприкінці 80-х років. робилися спроби поліпшити організаційну структуру Рад: було створено президії місцевих Рад, які мали здійснювати деякі функції, які раніше належали виконкомам (підготовка сесій Рад, координація роботи постійних комісій Рад, навчання депутатів та інших.). Однак вирішити проблеми співвідношення функцій і повноважень президій місцевих Рад і виконкомів виявилося досить складно в умовах політичного життя країни, що змінилися. У багатьох місцевих Радах виникли конфлікти між президіями та виконкомами. У ряді випадків Ради ліквідували виконавчі комітети, делегуючи виконавчі та розпорядчі функції президії Ради.

9 квітня 1990 р. було прийнято Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства в СРСР» ВРНД СРСР. 1990. № 16. Ст. 267., який визначив основні напрями розвитку місцевих органів влади, принципи їх формування та діяльності як органів самоврядування, самоорганізації громадян. Відповідно до нього основною ланкою у системі місцевого самоврядування мали стати місцеві Ради як представницькі органи влади. На території Ради мали право координувати діяльність всієї системи місцевого самоврядування. Вони утворювали свої органи, визначали їх повноваження відповідно до законів, самостійно встановлювали їхню структуру та штати. Закон запровадив поняття «комунальна власність». До комунальної власності відносилося майно, що передається безоплатно Союзом СРСР, союзними та автономними республіками, іншими суб'єктами, а також майно, що створюється або придбавається місцевою Радою за рахунок коштів, що належать їй.

З ухваленням Закону РРФСР від 6 липня 1991 р. «Про місцеве самоврядування в РРФСР» розпочався процес реформування місцевих органів влади та системи місцевого самоврядування.

Отже, було зроблено перші кроки шляху затвердження принципово інших почав організації управління на місцевому рівні, ніж ті, що були властиві радянської організації влади. Однак місцеве самоврядування, деклароване у згаданих законах, не було забезпечене ні в матеріальному, ні в організаційному, ні належним чином у правовому відношенні.

Конституція РФ, визнаючи і гарантуючи місцеве самоврядування, виступає як найважливішої правової основи подальшого процесу становлення та розвитку нової системи місцевого самоврядування.

Отже, бачимо, що у радянський період розвиток місцевого самоврядування значно загальмовувалося діяльністю виконкомів, обкомів та інших органів управління на місцях.

Таким чином, у цьому розділі я розглянув історію розвитку МСУ у різні періоди становлення та розвитку нашої країни. Ми бачимо, що місцеві органи не завжди розвивалися так просто і гладко, як це можна припустити на перший погляд.

Жовтневий переворот (1917 р.) призвів до необхідності реформування всієї структури управління країни. У цьому В.І. Леніним проголошувався перехід від управління народом до самоврядування народних мас, і було поставлено мету створення системи Рад згори до низу. Наприклад, у зверненні Народного комісаріату внутрішніх справ «До всіх Рад робітничих, солдатських, селянських і батрацьких депутатів» (січень 1918 р.) вказувалося, що Ради «мають негайно і найенергійніше розпочати завершення роботи з організації Рад у всіх куточках своєї території , пов'язуючи їх воєдино за допомогою обласних, губернських і повітових Рад».

Система Радпредставлялася як асоціація депутатів із місць, обраних на всеросійський форум. На переконання більшовиків, всі потреби і запити трудящих країни мали пронизувати всі Ради і доходити в період з'їздів до самого верху державно-політичної піраміди. Істориками неодноразово наголошувалися на утопічності та небезпеці ідеї формування органів влади подібним чином, яка у разі її буквальної реалізації могла призвести до анархії в країні. У зв'язку з цим слід зазначити, що нижчі Ради часто видавали закони і декрети, що суперечать законам центральної влади, вносячи хаос і плутанину в загальну законодавчу роботу Радянської республіки.

Крім того, заперечення принципу поділу влади, злиття державного та партійного апарату, часті порушення принципу колегіальності на низовому рівні Рад, спрощення процесу управління місцевими справами (з метою недопущення різноманітних непорозумінь та конфліктів) ставить під сумнів доцільність та ефективність подібної системи управління.

Водночас радянській моделі місцевого управління були притаманні позитивні риси, наприклад, запровадження загального виборчого права. Згідно з першою Радянською Конституцією, прийнятою в липні 1918 р., правом обирати і бути обраними до Рад користувалися, незалежно від віросповідання, національності, осілості та інших цензів громадяни РРФСР обох статей, які досягли 18-річного віку.

Природно були й обмеження – виборчим правом користувалися лише громадяни, котрі: а) видобували кошти до життя промисловою та суспільно-корисною працею, а також особи, зайняті домашньою працею, що забезпечує першим можливість продуктивної праці; б) солдати Червоної Армії та флоту; в) громадяни, які входять у ту чи іншу категорію, втратили певною мірою працездатність. Не обирали і не могли бути обраними особи, які вдаються до найманої праці з метою отримання прибутку; приватні торговці, торгові та комерційні посередники; ченці та духовні служителі церкви та релігійних культів; службовці та агенти колишньої поліції, особливого корпусів жандармів та охоронних відділень, а також члени царюючого в Росії будинку; особи, визнані в установленому порядку божевільними, а також особи, які перебувають під опікою; особи, засуджені за корисливі та порочні злочини на строк, встановлений судовим вироком.

Таким чином, участь у місцевій владі відкрито обмежувалося для певних верств населення. У той же час значно розширювалися виборчі можливості участі в управлінні державними справами тих соціальних груп, які до революції обмежувалися політичними правами. У цьому виникала нова проблема – необхідність навчання нових управлінських кадрів.

Радянська модель місцевого управління була раз і назавжди застиглим явищем, вона розвивалася, зазнаючи різні метаморфози, й у її еволюції можна назвати такі периоды:

Перший періодбув із створенням нової системи органів місцевого самоврядування. Більшовики, взявши владу 1917 р., почали будувати нову державу, спираючись на марксистсько-ленінську тезу необхідність первісного зламу старої державної машини. Процес ліквідації губернських, повітових і волосних зборів і управ практично почався, щойно перемогло збройне повстання Петрограді, а після III Всеросійського з'їзду Рад він розгорнувся у масовому масштабі.

Слід зазначити, що зміна системи земського самоврядування на радянську модель управління була не разовим актом, а тривала досить тривалий час. Земські органи міського самоврядування якийсь час функціонували паралельно Радам, причому вони не завжди протиставляли себе останнім. У свою чергу Ради негайно ліквідували земства і міські думи, які виступають проти них або саботирують їх рішення, а органи земського самоврядування, що лояльно відносяться до зміни влади, зберігали і навіть доручали їм деякі функції місцевого управління.

Цікаво, що меншовики та есери, виступаючи за збереження земських органів, пропонували розділити функції місцевого управління між ними та Радами. Зокрема, на їхню думку, Ради мали виконувати функції політичні та культурно-виховні, а всі питання економічного життя залишалися б у земствах та міських думах. Однак подібного співіснування на практиці не вийшло, тому що поради від початку прагнули до політичного та економічного монополізму.

У період свого розвитку Ради перебували у системі органів структурі державної влади і були структурними елементами державного механізму. Наприклад, в інструкції Народного комісаріату внутрішніх справ, опублікованій 24 грудня 1917 р. (це перший документ, що містить принципово новий підхід до організації влади на місцях), Ради робітників, солдатських та селянських депутатів визначалися як органи місцевої влади, які повинні діяти згідно з декретами та постанов центральної влади.

З одного боку, на Ради як органи влади покладалися завдання щодо управління та обслуговування місцевого господарства (адміністративні, господарські, фінансові, культурно-освітні та інші функції). З іншого боку, Ради повинні були здійснювати всі декрети і постанови центральної влади, проводити ревізії та конфіскації, накладати штрафи, закривати контрреволюційні органи, здійснювати арешти і розпускати громадські організації, які закликають до повалення Радянської влади. Тим самим було Ради за статусом прирівнювалися до органів структурі державної влади, та його доходи і витрати ставилися під контроль центру.

Другий етап розвитку Радувійшов до історії як період непу. Нова економічна політика дозволяла допущення елементів приватної власності, що призвело до ускладнення форм господарської діяльності, і, у свою чергу, викликало зміни в місцевих органах влади. Декрет ВЦВК «Про заміну розкладки натуральним податком» (1921 р.) та «Наказ про СТО (Ради праці та оборони) місцевим радянським установам» наголошували на особливій важливості максимального розвитку творчої самодіяльності та ініціативи місцевих державних органів, обліку досвіду та поширення кращих прикладів роботи Порад.

Потужний поштовх розвитку міського самоврядування дало Положення «Про міські Ради», прийняте 1925 р., яке визначало Ради як «вищий орган влади біля міста у межах своєї компетенції» і надавало їм відносну самостійність. Загалом на даному етапі було проведено часткову децентралізацію єдиної ієрархічної радянської системи та здійснено деякий перерозподіл повноважень у бік її низових ланок. Крім того, місцеві Ради отримали право формувати самостійну фінансово-матеріальну базу, було відновлено систему місцевого оподаткування. А також було створено деяку нормативно-правову базу, що забезпечує певну самостійність місцевих Рад. Але за діяльністю місцевих Рад зберігався жорсткий політичний контроль із боку правлячої партії.

Для третього періоду розвитку Радбула характерна практично повна ліквідація реальної системи місцевого самоврядування та її заміна системою тоталітарного партійно-державного керівництва. У 1933 р. було прийнято нове Положення "Про міську Раду", яке остаточно одержав органи місцевої влади. Згідно з цим Положенням та Конституцією 1936 р. Ради визначалися як «органи пролетарської диктатури», покликані проводити політику центру на місцях. Питання нормативного регулювання від Рад перейшли переважно до вищих виконавчих органів та органів комуністичної партії. Місцеві Ради перетворилися на простих виконавців волі центру.

З приходом до влади Хрущова Н.С. було поставлено питання про підвищення ролі Рад, які на той час «дедалі більше виступали як громадські організації». Чергова програма КПРС розвиток місцевого самоврядування безпосередньо пов'язувала з розширенням прав місцевих Рад, зокрема в ній говорилося, що «права місцевих Рад, депутатів трудящих (місцевого самоврядування) розширюватимуться, і вони остаточно вирішуватимуть усі питання місцевого значення». Однак на практиці спроби передати місцевим Радам деякі управлінські питання для остаточного вирішення закінчилися провалом, і швидко були забуті. Замість розширення прав місцевих Рад, було здійснено спроби скасування сільських Рад та заміни їх громадськими старостами.

Крім того, різко послаблювали роль Рад у загальному керівництві підвідомчими територіями наступні заходи: передача місцевій промисловості Раднаргоспам, поділ обласних та крайових Рад на промислові та сільські, виведення із системи районних Рад органів сільськогосподарського управління, посилення на місцях органів, непідпорядкованих Рад тощо. .

Після усунення Н.С. Хрущова з посади Генерального секретаря ЦК КПРС було прийнято численні законодавчі акти союзного та республіканського рівнів з метою закріплення статусу кожної ланки місцевих Рад. Однак на практиці законодавчо закріплені «широкі» повноваження місцевих Рад не вплинули на їхню підпорядкованість партійному та державному апарату. Цю ситуацію слушно описують автори відомого підручника з радянського будівництва Г.В. Барабашев та К.Ф. Шеремет: «Склався та поглиблювався розрив між нормативним, законодавчим регулюванням організації та діяльності Рад, розробкою питань радянського будівництва та реальною практикою функціонування цих органів».

Конституція 1977 р., закріпивши стагнуючий стан суспільства, держави та її найважливіших інститутів, визначила місцеві Ради як ланки єдиної системи органів структурі державної влади, вирішальних питання місцевого значення, і що у реалізації загальнодержавних завдань. Поради являли собою єдину систему представницьких органів державної влади, в якій головним фактором, що утворює, стало керівництво вищих органів влади нижчестоящими.

У цей час у радянській системі управління явний вираз набуває принципу патерналізму. Патерналізм (лат pater – батько) – це принцип піклування, опіки державних органів над населенням та органами місцевої влади; тип відносин між правителями та населенням, що передбачає «батьківську турботу» перших та «синову подяку» других за покращення умов життєдіяльності. Вважається, що принцип патерналізму бере початок у конфуціанстві, яке розглядає державу як «велику сім'ю». Відповідно до цього принципу (у радянському варіанті) за все, що відбувається в країні в цілому, і в кожному регіоні, у кожному населеному пункті окремо відповідальність несла держава. Негативними наслідками принципу патерналізму є, зокрема, і психологічні бар'єри у свідомості мешканців при сприйнятті місцевого самоврядування.

Характерно, що ініціатива жителів, яка раніше реалізовувалась у місцевому самоврядуванні, була спрямована у русло громадських (що не володіють владними повноваженнями) форм самоврядування, таких як вулички, домкоми, шкільне, студентське, виробниче тощо самоврядування.

Останній період радянської моделібув із реформами державно-політичного устрою Росії. Важливу роль становленні місцевого самоврядування у період зіграли Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування та місцевого господарства СРСР» (1990 р.) і Закон РРФСР «Про місцеве самоврядування РРФСР» (1991 р.). За цими законами Ради набули значних повноважень, власного бюджету та власності, що не відповідало ленінському розумінню радянського типу влади і, по суті, означало ліквідацію радянської моделі.

Остаточну точку в процесі ліквідації радянської моделі поставив Указ Президента РФ «Про реформу місцевого самоврядування в РФ» від 26 жовтня 1993 року, який проголосив припинення діяльності міських та районних Рад народних депутатів, а їхню компетенцію передав відповідним органам місцевої влади.

У Росії не відбулося поступового еволюційного розвитку інститутів муніципального управління, закономірного більшість сучасних розвинених країн. Система громадського самоврядування, що склалася в результаті реформ 19 століття, змінилася жорсткою централізацією та повною відсутністю самостійності на місцевому рівні у радянський період.