Местното самоуправление в съветска Русия и СССР. Абстрактно местно управление в съветско време

От първите дни на своето съществуване Съветите на депутатите се стремят или да променят местните органи на управление, или да ги поставят под свой контрол. Постепенно съветите на депутатите заменят местните органи на земството и градското самоуправление. Конституцията на РСФСР от 1918 гинсталиран принципът на единството на съветите като органи на държавната власт със стриктно подчинение на по-ниските органи на по-висшите.

В съветско време един от основните принципи на организацията и дейността на всички нива на Съветите беше принципът на демократичния централизъм. Този принцип беше в основата на обединяването на всички Съвети в една система. Принципът на демократичния централизъм е отразено както в конституциите от съветския период, така и в законите, регулиращи организацията на дейността на отделните звена на Съветите. Това е Законът за общинските и селските съвети на народните депутати на RSFSR (1968 г.); Закон за градския, районен в градския съвет на народните депутати на RSFSR (1971 г.); Закон за областния и областния съвет на народните депутати (1980 г.).

Като цяло местното самоуправление започва да се разглежда като институция, характерна изключително за буржоазната демокрация. Отново проблемът с правния статутместните власти беше повдигнато по време на подготовката и обсъждането на проекта за конституция на СССР от 1977 г. Резултатът беше закрепване в конституцията разпоредби относно съществуването в Съветския съюз на система от местни органи на управление, което не се различава принципно от досегашната конституционна разпоредба.

С осиновяването се свързва нов етап в развитието на местното самоуправление Закон на СССР от 9 април 1990 г„За общите принципи на местното самоуправление и местната икономика в СССР“ и Закон на RSFSR от 6 юли 1991 г„За местното самоуправление в RSFSR“. Тези закони изиграха определена роля в развитието на местното самоуправление. Въпреки това, конфронтацията между представителните органи (съветите) и изпълнителните органи, определена конфронтациядържавни органи и местни власти – това в крайна сметка доведе до разпускането на местните съвети.През 1991гизпълнителни комитети бяха ликвидирани - вместо тях бяха създадени администрация, започна формирането общинска собственост, самите местни власти формално вече са не са били част от държавната система.

През октомври 1993 г., като част от разрешаването на кризата на властта в Руската федерация, бяха публикувани Правилника за основите на организацията на местното самоуправление в Руската федерация за периода на поетапна конституционна реформа, одобрена С указ на президента на Руската федерация от 26 октомври 1993 г.всичко местните съвети бяха разпуснати, а ръководителите на местните администрации бяха назначени от президента на Руската федерация. Вместо съвети се създават представителни органи.

Най-важният крайъгълен камък в развитието на местното самоуправление беше осиновяването Конституция на Руската федерация 1993 г.,който включва сред основите на конституционната система такива разпоредби като

класифициране на местното самоуправление като форма на демокрация

гаранция за местно самоуправление

местната власт има свои правомощия

организационна изолация на местните власти от държавните органи

наличието на общинска собственост, включително земя.

След приемането на новата Конституция на Руската федерация президентът на Русия, за да продължи реформата на местното самоуправление и да осигури държавната му подкрепа, издаде Указ от 22 декември 1993 г. „За гаранциите на местното самоуправление правителство в Руската федерация." IN периода от 1993 до 1995 г. приключи формирането на общинската собственост, започнаха избори на общински ръководители.

Разработването на Федералния закон „За общите принципи на организацията на местното самоуправление в Руската федерация“ през 1995 г. и неговото приемане бележи нов етап в развитието на общинското право. През 2005 г. влезе в сила нов федерален закон.

Цели на общинската реформаНа

определяне на финансовата основа на местното самоуправление,

доближаване на общинските власти до населението,

изясняване на правния статут, предимно правомощия, видове общини,

формализиране на няколко модела на местно управление,

развитие на формите на териториално обществено самоуправление.

Уточняването на финансовата основа предполага, първо, идентифициране на финансовите източници на общинска независимост в рамките на данъчното и бюджетното законодателство, и второ, ясно разграничение в рамките на гражданското, административното и поземленото законодателство на обекти на публична собственост от различни нива. Това е едно от основните направления на реформата.

Доближаването на общинските власти до населението трябва да се осигури чрез въвеждане, където липсва, селищно ниво на местно самоуправление (общински образувания от градски и селски населени места). В същото време се предвижда второ териториално ниво под формата на общински образувания на общински райони. Големите градове получават статут на градски райони, имащи правомощия както на селище, така и на общински район. По този начин се постановява, че субектите на федерацията и местното население трябва да имат и двете нива. Преди това субектите на федерацията имаха право да имат двустепенен териториален модел на самоуправление, но можеха да избират и други възможности. Времето ще покаже колко осъществим е новият подход. Тук трябва да се има предвид, че редица субекти на Руската федерация вече са избрали териториален модел на самоуправление, в който акцентът е поставен върху нивото на селище. Резултатът е желанието на много от тях и техните общини да се откажат от тази схема и да преминат към окрупняване на общините на областно ниво. Основната причина е финансовата, икономическата и материалната несъстоятелност на малките територии в условията на мобилизационно-догонваща икономика..

Като предвиди различен правен статут на общини от различни видове, нива и местонахождение с по-детайлно представяне на въпросите от местно значение от досега, законодателят прилага това, за което теоретици и практици са говорили много. Общините се различават значително една от друга по отношение на населението, социално-икономическия, културния потенциал и други показатели. Очевидно поради това техният правен статут и кръг от задачи трябва да се различават. Законът от 28 август 1995 г. обаче не предвижда такова разграничение. Силата на Закона от 6 октомври 2003 г. е допускането, макар и минимално, че населението може да избира различни модели за формиране и организация на местната власт.Досега доминираше един модел, включващ представителен орган на местната власт и по правило общински ръководител. Сега са предвидени различни схеми за формиране (избори) на органи на местно самоуправление, включително възможност за непреки избори на представителен орган на местното самоуправление на общински район.

Законът от 6 октомври 2003 г. стимулира развитието на организационни и правни форми на обществено самоуправление на жителите,включително изясняване на публичноправния и гражданскоправния статут на органите на териториалното обществено самоуправление (TPS). Като цяло Законът от 6 октомври 2003 г. запази подход, който представлява симбиоза от държавни и обществени теории за местното самоуправление. Държавният му компонент обаче е засилен. По този начин е очевидно, че реформата е насочена към засилване на държавния контрол върху местните власти.

Руски опит във формирането на местно самоуправление

След Октомврийската революция от 1917 г. страната развива система на власт, при която всички представителни органи (от горе до долу) са част от единна система на държавна власт. Това, естествено, промени представите за местното самоуправление като самоуправление на населението, съществувало преди революцията. С други думи, местното самоуправление под формата на съвети на народните депутати всъщност започна да представлява по-ниското ниво на единния държавен апарат.

Октомврийската революция направи фундаментални промени във формирането на системата на местните власти и нейната структура.

През октомври 1917 г. съществуват над 1430 Съвета на работническите, войнишките и селските депутати и над 450 Съвета на селските депутати. Нека отбележим, че в Дон и Кубан също имаше Съвети на казашките и селските депутати.

Но в по-голямата си част те основават дейността си не на законодателни актове, издадени от властите, а на мненията и желанията на масите. Самите съвети най-често определят количествения състав на депутатите и развиват свои правомощия и структура.

До края на декември 1917 г. отношението на новото правителство към институциите на старото самоуправление се променя: на 27 декември 1917 г. с декрет на Съветите на народните комисари Земският съюз е разпуснат. До пролетта на 1918 г. е завършена ликвидацията на всички земски и градски местни органи на управление. До 20 март 1918 г. действа Народният комисариат за местно самоуправление, но след като левите есери напускат коалиционното правителство (с левите есери), той е премахнат като самостоятелна институция. Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местното самоуправление в Русия: теория и практика. Ярославъл, 2015. С.86.

След укрепване на съветите в провинциалните и окръжните центрове те веднага започнаха да организират съвети в волости и села.

Анализирайки законодателството от този период, можем да идентифицираме три характерни черти, присъщи на местните съвети. Първо, местните съвети са органи на власт и контрол, действащи в границите на съществуващите тогава административни територии. Второ, имаше организационна връзка и вертикална подчиненост. И накрая, при определяне на компетентността и границите на правомощията на местните съвети беше установена тяхната независимост при решаването на въпроси от местно значение, но тяхната дейност беше разрешена само в съответствие с решенията на централното правителство и по-високите съвети.

Процесът на прехвърляне на местната държавна власт към Съветите няма да бъде краткотраен: известно време земските и градските органи, местното самоуправление функционират успоредно с местните Съвети и не винаги се противопоставят на последните.

В Конституцията на РСФСР от 1918 г. задачите на местните съвети са определени, както следва:

изпълнение на всички решения на висшите органи на съветската власт;

вземане на всички мерки за издигане на дадената територия в културно и икономическо отношение;

разрешаване на всички въпроси от чисто местно (за дадена територия) значение;

обединяване на всички съветски дейности в рамките на дадена територия. Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местното самоуправление в Русия: теория и практика. Ярославъл, 2015. С.88.

Всички приходи и разходи на местните съвети бяха поставени под контрола на центъра. В края на 1919 г. единиците на местното управление са определени независимо от размера (провинция, област, енория, град, село). Те започват да се наричат ​​комуни. В Съветите бяха създадени специални органи (комунални отдели) за управление на „общинските служби“. През април 1920 г. е създаден централен регулаторен орган - Главна дирекция на комуналните услуги.

Независимата икономическа дейност на Съветите започва през есента на 1924 г. с разпределението на независими градски бюджети. С развитието на стоково-паричните отношения местните съвети имат средства за формиране на собствени бюджети. Те се основават на приходите от нововъзстановени данъци, плащания за жилища и други комунални услуги.

Като цяло периодът на дейност на Съветите се характеризира с:

известна децентрализация на единната йерархична съветска система, преразпределение на прерогативите към известно укрепване на правата и правомощията на нейните по-ниски нива;

разширяване на социално-икономическите правомощия на местните съвети, представени от техните изпълнителни органи, чрез поглъщането им от местни териториални органи, централни държавни структури, формиране на специални органи за управление на обществени услуги;

опити за повече или по-малко широко включване на „работещите маси“ в избирателния процес на местно ниво, за възраждане на съветите, като същевременно се поддържа строг политически контрол от страна на управляващата партия;

формиране на независима финансова и материална база на местните съвети, възстановяване на данъчната система в условията на съживяване на стоково-паричните отношения;

създаването на регулаторна рамка, която осигурява известна „автономизация“ на местните съвети. Замотаев А.А. Местно управление. М., 2015. С.97.

През 60-80 г. на ХХ век. В СССР бяха приети много резолюции по проблемите на подобряването на местното самоуправление. Това са резолюции на ЦК на КПСС „За подобряване на дейността на Съветите на депутатите на трудещите се и укрепване на връзките им с масите“ (1957 г.), „За работата на местните съвети на депутатите на трудещите се в Полтавска област“ (1965 г.) , „За подобряване на работата на селските и градските съвети на депутатите на трудещите се“ (1967 г.), „За мерките за по-нататъшно подобряване на работата на областните и градските съвети на депутатите на народните представители“ (1971 г.), резолюция на ЦК на КПСС, Президиум на Върховния съвет на СССР и Съвета на министрите на СССР „За по-нататъшно повишаване на ролята на съветите на народните депутати в икономическото строителство“ (1981 г.) и др.

Но, както отбелязват историците, тези нововъведения не дадоха желания резултат: командно-административната система изигра своята роля. Факт е, че при установяването на нови права на съветите в следващия акт центърът „забрави“ да им предостави материални, организационни и структурни механизми и тези нововъведения бяха обречени да бъдат декларативни.

Системата на местното самоуправление в СССР, включително в Руската федерация през 80-те години. ХХ век Характеризира се по следния начин. Според Конституцията на СССР от 1997 г. местните съвети трябваше да ръководят държавното, икономическото и социално-културното строителство на своята територия; приема плановете за икономическо и социално развитие и местния бюджет; осъществява ръководство на подчинените им държавни органи, предприятия, учреждения и организации; осигуряват спазването на законите, защитата на държавния и обществения ред и правата на гражданите; допринасят за укрепване на отбранителната способност на страната. Замотаев А.А. Местно управление. М., 2015. С.98.

В рамките на своите правомощия местните съвети бяха длъжни да осигурят цялостно икономическо и социално развитие на своята територия; упражнява контрол върху спазването на законодателството от предприятия, институции и организации на по-високо подчинение, разположени на тази територия; координират и контролират дейността си в областта на земеползването, опазването на природата, строителството, използването на трудовите ресурси, производството на потребителски стоки, социално-културните, потребителските и други услуги на населението.

Изключителната компетентност на местните съвети включва:

избор и промяна на състава на изпълнителните комитети;

образуване, избор и промяна на състава на постоянни комисии на съвета, изслушване на отчети за работата на изпълнителните комисии и постоянните комисии.

Вниманието към проблемите на самоуправлението у нас се засилва през втората половина на 80-те години, когато се осъзнава необходимостта от преход от административни към предимно икономически методи на управление. Постепенно започва да се налага схващането, че местното самоуправление е самостоятелно ниво на упражняване от народа на конституционно принадлежащата му власт, че демократичното устройство на обществото е възможно само при отделянето на местното самоуправление от държавната власт. .

Първата практическа стъпка по този път беше приемането на 9 април 1990 г. на Закона на СССР „За общите принципи на местното самоуправление и местната икономика в СССР“. Закон на СССР „За общите принципи на местното самоуправление и местната икономика в СССР“ // Вестник на Конгреса на народните депутати на СССР и Върховния съвет на СССР. 1990. No 16. Чл. 267.

Съгласно закона системата на местното самоуправление включва местни съвети, органи на териториално обществено самоуправление на населението (съвети и комитети на микрорайони, къщи, улици, блокове, селски комитети и други органи), както и местни референдуми, събрания, събрания на граждани и други форми на пряка демокрация. Първичното териториално ниво на местното самоуправление беше признато като селски съвет, селище (район), град (район в града). Законът даде на съюза и автономните републики правото самостоятелно да определят други нива (въз основа на местните характеристики).

орган на самоуправление общински

Публична администрация в Алжирската народнодемократична република

Системата на местното управление на Алжир се основава на принципи, запазени от колониалните времена. Алжир е централизирана държава, въпреки че местните власти имат значителни правомощия да управляват местните дела...

Институт за местно самоуправление по история на Русия

Понятието „самоуправление” се дефинира двусмислено. В тълковния речник на В. Дал самоуправлението се определя като „управление на себе си, знание и стриктно изпълнение на дълга.“ Дал В. Обяснителен речник на живия великоруски език. Т. 4.-М., 1980...

Исторически и теоретични аспекти на местното самоуправление

Същността и посоката на процесите на организиране на местната власт в Русия се промениха коренно след октомври 1917 г. Беше взет курс за премахване на старите органи на местната власт...

Конституция на Япония 1946 г

Конституцията от 1946 г., за първи път в историята на Япония, закрепи автономията на местните власти в глава 8. Местните власти придобиха право в рамките на своята компетентност да издават постановления, да събират данъци...

Местно управление

Местно самоуправление в Република Карелия

Местното самоуправление е организацията на местното управление, която включва самостоятелно решаване на местни въпроси от населението и управление на общинската собственост. Зотов В.Б., Макашева З.М. Общинска управа. - М...

Обща характеристика на гръцката конституция

Гърция е страна по Европейската харта за местно самоуправление, създадена в средата на 80-те години на 20 век и отворена за подписване на 15 октомври 1985 г. по предложение на Съвета на Европа, действащ в границите...

Проблеми и перспективи за развитие на местното самоуправление в Руската федерация

Местното самоуправление обикновено се разбира като правото на населението на определена административна територия самостоятелно да решава въпроси от местния живот и самостоятелно да управлява делата на общината, независимо от...

Руската федерация е демократична държава

Местното самоуправление (LS) заема важно място в системата на съвременните общодемократични трансформации на държавността и социалната структура в Русия. Според Pylin V.V....

Руски опит във формирането на местно самоуправление

Конституционното укрепване на местното самоуправление като отдел, отделен от държавната власт в руското законодателство, се извършва постепенно. С реформата на 24 май 1991 г.

Съвременни подходи към понятието и същността на местното самоуправление

Всички видове форми на обществено самоуправление, самоуправление в производствения процес са насочени към интересите на отделни групи хора. В същото време гражданите, независимо от коя партия или организация принадлежат...

Териториално обществено самоуправление

Местното самоуправление в съвременна Русия не е част от държавната администрация, но е независимо по отношение на нея. Местните власти не са включени в системата на държавните органи...

Формиране на икономическите основи на местното самоуправление

Формиране на икономическите основи на местното самоуправление по примера на Департамента за общинска собственост и поземлени отношения на град Красноярск

Законът на Руската федерация за общите принципи на местното самоуправление дава следната дефиниция на местното самоуправление (МСУ): „местното самоуправление в Руската федерация е признато и гарантирано от Конституцията на Руската федерация. .

Еволюция на институцията на местното самоуправление в Беларус

Скоро след Октомврийската революция се определя линия за развитие на местното и регионалното самоуправление. Създаване на народно самоуправление V.I. Ленин свързва, първо, с ликвидирането на буржоазната държавна машина, и второ...

Естеството и посоката на процесите на организиране на местната власт в Русия се промениха след октомври 1917 г. Невъзможно беше незабавно да се ликвидират органите на земството и градското самоуправление с един удар, особено в онези райони, където новите органи на власт - Съветите - тепърва се създаваха. От 19 декември 1917 г. функционира специален Народен комисариат по въпросите на самоуправлението, ръководен от левите есери. Народният комисариат за местно самоуправление съществува само три месеца и е премахнат, след като през март 1918 г. левите есери се оттеглят от съветското правителство в знак на протест срещу сключването на Брест-Литовския мирен договор.

Ликвидацията на старите органи на самоуправление е извършена въз основа на циркуляра на Народния комисариат на вътрешните работи от 6 февруари 1918 г., в съответствие с който градските и земските органи на самоуправление, противопоставящи се на съветската власт, подлежат на разпускане. Основата за организацията на местната власт беше принципът на единството на системата на Съветите като органи на държавната власт. Местните съвети и техните изпълнителни комитети действаха като местни органи на държавна власт и администрация, като структурна част от един централизиран държавен административен апарат. Конституцията на RSFSR от 1918 г. създава система от органи на местното самоуправление, която включва регионални, провинциални (областни), окръжни (областни) и волостни конгреси на съветите, градски и селски съвети, както и избрани от тях изпълнителни комитети. Градските и селските съвети се избираха пряко от населението. Конгресите на Съветите бяха формирани въз основа на многостепенни избори.

След приемането на Конституцията на СССР от 1936 г. и Конституцията на РСФСР от 1937 г. всички звена на представителната система в Руската федерация, както и в другите съюзни републики, започват да се избират на основата на всеобщ, равен и директен избор. избирателно право с тайно гласуване. Системата на конгресите на Съветите беше премахната: всички местни представителни органи на държавната власт започнаха да се наричат ​​Съвети.

Местните съвети бяха най-многобройните органи на държавната власт.Мандатът на местните съвети се променяше в процеса на историческото развитие на съветската държава. Според Конституцията на РСФСР от 1937 г. местните съвети се избират за срок от две години. Конституцията на RSFSR от 1978 г. определя мандата на местните съвети на две години и половина. В съответствие с измененията, направени в Конституцията на RSFSR през 1989 г. (след приемането на съответните поправки в Конституцията на СССР), мандатът на местните съвети става петгодишен. Изборното законодателство установи максимални стандарти за размера на местните съвети.

Местните съвети разглеждат въпроси от своята компетентност на сесии, свикани от техните изпълнителни комитети. Заседанието на Съвета продължи един ден. По време на работата си Съветът избра председател и секретар, които да водят заседанията на сесията. Решенията, взети от съвета на заседанието, се подписват от председателя и секретаря на изпълнителния комитет.

Съветите се избираха от изпълнителни комитети, състоящи се от председател, заместник-председател, секретар и членове.

Местните съвети, с изключение на общинските и селските съвети, също образуваха отдели и отдели на изпълнителните комитети, които бяха подчинени в своята дейност както на съветите и техните изпълнителни комитети, така и на съответните висши държавни органи.

Депутатите на местните съвети упражняваха правомощията си, без да прекъсват производствената или служебната си дейност. Депутатът може да бъде отзован с решение на мнозинството от избирателите в областта.

Избирателите дадоха инструкции на своите депутати, които трябваше да бъдат взети предвид от Съветите при разработването на планове за икономическо и социално развитие и съставяне на бюджети. Заповедите се съобразяваха с плановете, донесени отгоре, или се приемаха само онези, които не донесоха много проблеми. Значителен брой поръчки бяха отхвърлени поради липса на местни съвети с необходимите средства за изпълнението им. В съответствие с този принцип нормотворчеството, планирането и регулаторните дейности бяха концентрирани под юрисдикцията на съветите от по-високо ниво. Съветите от по-високо ниво контролират дейността на държавните органи от по-ниско ниво. Техните действия бяха задължителни за изпълнение от по-ниските съветски власти. Висшите съвети имаха право да отменят решенията на по-ниските съвети, които бяха отговорни и контролирани от тях, които противоречаха на закона.

Един от организационните и правни изрази на демократичния централизъм беше двойното подчинение на изпълнителните органи на местните съвети: изпълнителни комитети, отдели и дирекции. Изпълнителните органи бяха отговорни пред местните съвети, които ги формираха, и в същото време бяха подчинени на съответните органи на апарата на висшите съвети. Всичко това преследваше целта да се осигури необходимата степен на централизация на държавната администрация, преди всичко по въпросите на планирането и бюджетно-финансовата дейност. Местните съвети имаха свой собствен изпълнителен апарат, който се формираше от тях и действаше под тяхно ръководство. Най-важните въпроси трябваше да се решават от депутатите на сесиите на Съветите.

Важна характеристика на организацията и дейността на Съветите беше тяхното партийно ръководство, основните насоки на което включваха: а) разработване на политическа линия и инструкции по основните въпроси, свързани с прилагането на партийната политика от Съветите; б) управление на формирането на представителни органи, подбор, поставяне, обучение и обучение на персонала, работещ в съветите; в) контрол върху дейността на съветските органи по изпълнение на партийните директиви.

Местните съвети също бяха зависими от изпълнителни и административни органи. Формално изпълнителните комитети бяха отговорни и контролирани от Съветите. Въпреки това практиката на съветската работа беше такава, че апаратът на изпълнителните комитети виждаше депутатите като свои обществени помощници. Това отношение се пренесе и в постоянните комисии, и в Съвета като цяло. На сесиите практически не бяха избрани най-оптималните начини за решаване на проблемите, а просто бяха одобрени предварително подготвени решения, в които не бяха направени съществени допълнения или изменения. Съставът на Изпълнителната комисия подготви първото организационно заседание на Съвета от новото свикване, както и по същество всички следващи заседания на Съвета. Организира и проведе обучение на зам. Всичко това допринесе за прекомерното разширяване на ролята на изпълнителните органи в ущърб на изборните.

Характерът и посоката на процесите на организиране на местната власт се променят коренно след октомври 1917 г. Взет е курс за премахване на старите органи на местното самоуправление. Разбира се, беше невъзможно да ги унищожим незабавно с един удар, особено в онези области, където новите власти - Съветите - току-що се създаваха. От 19 декември 1917 г. дори съществува специален Народен комисариат по въпросите на самоуправлението, ръководен от левите есери. Той съществува само три месеца и е премахнат, след като левите есери напускат съветското правителство през март 1918 г. в знак на протест срещу сключването на Брест-Литовския договор.

По това време органите на земството и градското самоуправление бяха премахнати почти навсякъде. Ликвидацията на старите органи на самоуправление е извършена в съответствие с циркуляра на Народния комисариат на вътрешните работи от 6 февруари 1918 г., в съответствие с който градските и земските органи на самоуправление, които се противопоставят на съветската власт, са подчинени на разпускане, а останалите органи на самоуправление бяха обединени в апарата на местните съвети, „за да не съществуват два хомогенни органа, отговарящи за една и съща работа“.

Идеята за местно самоуправление, която предполага известна децентрализация на властта, независимостта и автономията на органите на самоуправление, влезе в противоречие с практическите задачи на държавата на пролетарската диктатура, която по своята същност е централизирана държава.

В същото време трябва да се има предвид, че в първите месеци от изграждането на съветската държавност доминира местната автономия. Местните съвети не признаваха никаква намеса от центъра: „Цялата власт е местна“ - това беше техният лозунг. Това е времето на появата на регионални, провинциални и дори окръжни републики, ръководени от свои собствени съвети на народните комисари (Съвети на народните комисари).

Въпреки това до средата на 1918 г. разпокъсаността на Съветите и неподчинението на техния център са елиминирани. Конституцията на RSFSR от 1918 г. определя отношението на властите на волостите към областта, областта - към провинцията и последната - към центъра. Основата за организацията на местната власт беше принципът на единството на системата на Съветите като органи на държавната власт. Местните съвети и техните изпълнителни комитети действаха като местни органи на държавна власт и администрация, като структурна част от един централизиран държавен апарат за управление.

В съответствие с Конституцията системата на местните органи на управление включва регионални, провинциални (окръжни), окръжни (областни) и областни конгреси на Съветите, градски и селски съвети, както и избрани от тях изпълнителни комитети. Градските и селските съвети се избираха пряко от населението. Конгресите на Съветите бяха формирани въз основа на многостепенни избори.

След приемането на Конституцията на СССР от 1936 г. и Конституцията на РСФСР от 1937 г. всички звена на представителната система в Руската федерация, както и в другите съюзни републики, започват да се избират на основата на всеобщ, равен и директен избор. избирателно право с тайно гласуване. Системата на конгресите на Съветите беше премахната: всички представителни органи на местното управление започнаха да се наричат ​​Съвети.

Местните съвети бяха най-многобройните органи на държавната власт. В СССР през 80-те години. имаше над 51 хиляди, а в RSFSR - повече от 28 хиляди местни съвети.

Мандатът на местните съвети се променя в процеса на историческото развитие на съветската държава. Според Конституцията на РСФСР от 1937 г. местните съвети се избират за срок от две години. Конституцията на РСФСР от 1978 г. определя мандата на местните съвети на две години и половина. В съответствие с измененията, направени в Конституцията на RSFSR през 1989 г. (след приемането на съответните изменения в Конституцията на СССР), мандатът на местните съвети се увеличава до пет години.

Изборното законодателство установи максимални стандарти за размера на местните съвети. Така, в съответствие със Закона на RSFSR за избор на народни депутати на местните съвети на народните депутати (1989 г.), до 50 депутати бяха избрани в общинските и селските съвети, до 75 депутати в районните съвети и до 200 депутати. депутати в градските съвети.

Местните съвети разглеждат въпроси от своята компетентност на сесии, свикани от техните изпълнителни комитети. Заседанието на Съвета продължи един ден. По време на работата си Съветът избра председател и секретар, които водят заседанията. Решенията, взети от съвета на заседанието, се подписват от председателя и секретаря на изпълнителния комитет.

Местните съвети избраха постоянни комисии измежду депутатите за предварително разглеждане и подготовка на въпроси от компетентността на местните съвети.

Изпълнителни и административни органи на местните съвети бяха избраните от тях изпълнителни комитети, състоящи се от председател, заместник-председател, секретар и членове.

Местните съвети, с изключение на общинските и селските съвети, също образуваха отдели и дирекции на изпълнителните комитети, които бяха подчинени в своята дейност както на съветите, така и на техните изпълнителни комитети и съответните висши държавни органи.

Депутатите на местните съвети упражняваха правомощията си, без да прекъсват производствената или служебната дейност; в дейността си депутатите бяха длъжни да се ръководят от националните интереси, да вземат предвид исканията на населението на избирателния район и да постигнат изпълнението на заповедите на избиратели. Депутатите се отчитаха за работата си пред избиратели, колективи и обществени организации, издигнали ги за кандидати за народни представители. Депутатът може да бъде отзован с решение на мнозинството от избирателите в областта.

Избирателите дадоха инструкции на своите депутати, които трябваше да бъдат взети предвид от Съветите при разработването на планове за икономическо и социално развитие и съставяне на бюджети. Въпреки това, както показва практиката, това често води до празна формалност. Заповедите се приспособяваха към плановете, издадени отгоре, или се приемаха само онези, които не създаваха много проблеми. Значителен брой поръчки бяха отхвърлени поради липса на местни съвети с необходимите средства за изпълнението им.

Висшият организационен принцип за изграждането и функционирането на съветската система е демократическият централизъм, който формално позволява самостоятелност и инициатива на местните власти, но реално се проявява в строга централизация и концентрация на държавната власт. В съответствие с този принцип висшите съвети отговарят за нормотворчеството и планирането и регулаторните дейности. Висшите съвети контролират дейността на по-ниските държавни органи. Техните актове бяха задължителни за по-ниските съветски власти. Висшите съвети имаха право да отменят решенията на по-ниските съвети, които бяха отговорни и контролирани от тях, които противоречаха на закона.

Един от организационните и правни изрази на демократичния централизъм беше двойното подчинение на изпълнителните органи на местните съвети: изпълнителни комитети, отдели и дирекции. Изпълнителните органи бяха отговорни пред местните съвети, които ги формираха, и в същото време бяха подчинени на съответните органи на апарата на висшите съвети. Всичко това имаше за цел да осигури необходимата степен на централизация на държавната администрация, преди всичко по въпросите на планирането и бюджетно-финансовата дейност.

Теорията на съветското държавно право разглежда местните съвети като представителни органи от нов тип, съчетаващи в своята дейност вземане на решения, тяхното изпълнение и контрол върху изпълнението на решенията. Този принцип на съветска дейност е формулиран от В.И. Ленин, който по отношение на Съветите развива позицията на К. Маркс за Парижката комуна като „работеща корпорация“, едновременно законодателна и изпълняваща закони. Неговото прилагане на практика трябваше да се осигури от организационната структура на Съветите, тяхното място и роля в системата на държавните органи и правния статут на техните заместници.

Местните съвети имаха свой собствен изпълнителен апарат, който се формираше от тях и действаше под тяхно ръководство. Най-важните въпроси трябваше да се решават от депутатите на сесиите на Съветите. Освен това депутатите бяха избрани в изпълнителни комитети, в различни постоянни комисии на Съветите и също работеха в своите избирателни райони. На заседанията на съветите бяха изслушани отчети за работата на изпълнителните комитети, отделите на изпълнителните комитети, постоянните комисии и други органи, образувани от местните съвети. Местният съвет имаше право да разглежда изпълнението на своите решения и да взема необходимите мерки за тяхното изпълнение.

Но местните съвети никога не са придобили качествата на „работещи корпорации“, т.е. органи, които независимо решават въпроси на местния живот, реално изпълнявайки своите конституционни правомощия, което им позволява да изпълняват не само нормотворчески, но и управленски функции. Реалната местна власт беше в ръцете на партийния апарат, чиято воля се изпълняваше от Съветите.

Важна характеристика на организацията и дейността на Съветите беше тяхното партийно ръководство, основните насоки на което включваха: а) разработване на политическа линия и инструкции по основните въпроси, свързани с прилагането на партийната политика от Съветите; б) управление на формирането на представителни органи, подбор, поставяне, обучение и обучение на персонала, работещ в съветите; в) контрол върху дейността на съветските органи по изпълнение на партийните директиви.

Местните съвети също бяха зависими от изпълнителни и административни органи. Формално изпълнителните комитети бяха отговорни и контролирани от Съветите. Въпреки това практиката на съветската работа беше такава, че апаратът на изпълнителните комитети виждаше депутатите като свои обществени помощници. Това отношение се пренесе и в постоянните комисии, и в Съвета като цяло. На сесиите практически не бяха избрани най-оптималните начини за решаване на проблемите, а просто бяха одобрени предварително подготвени решения, в които не бяха направени съществени допълнения или изменения. Въпреки факта, че сесията на местния съвет продължи един ден, тя се превърна във формална процедура за приемане на решение, подготвено от апарата. Апаратът на изпълнителната комисия подготви първата организационна сесия на Съвета от новото свикване, както и по същество всички следващи сесии, организира и проведе обучение на депутатите. Всичко това допринесе за прекомерното разширяване на ролята на изпълнителните органи в ущърб на изборните.

Трябва да се отбележи, че значителни недостатъци в практиката на организацията и дейността на съветите и техните органи бяха установени още в първите години на съветската власт, но те никога не бяха отстранени. Например, M.A. Райзнер, преглеждайки развитието на съветската система през 1923 г., стигна до заключението: „Ние несъмнено се отдалечихме от първоначалната независимост на Съветите и имаме пред себе си тясно свързана и обединена организация, която е подложена на огромен натиск от централизацията“ Рейснер ML. Състоянието на буржоазията и РСФСР. М.; Pg., 1923. P. 405. Анализирайки отношенията между Съветите и изпълнителните комитети, той поставя въпроса: дали изпълнителните комитети не са изправени пред твърде силно изкушение за известно освобождаване от досадния надзор и контрол на Съветите? и потискането на последните в полза на разширяване на тяхната власт? Според него нарастващата роля на изпълнителните комитети доведе до факта, че „Съветът на депутатите“ се превърна в „изпълнителен комитет“.

В края на 80-те години. Бяха направени опити за подобряване на организационната структура на Съветите: създадени бяха президиуми на местните Съвети, които трябваше да изпълняват някои функции, които преди това принадлежаха на изпълнителните комитети (подготвяне на заседанията на Съветите, координиране на работата на постоянните комисии на Съветите). Съвети, обучение на депутати и др.). Въпреки това решаването на проблемите на съотношението между функциите и правомощията на президиумите на местните съвети и изпълнителните комитети се оказа доста трудно в променените условия на политическия живот на страната. В много местни съвети възникнаха конфликти между президиумите и изпълнителните комитети. В редица случаи Съветите премахнаха изпълнителните комитети, делегирайки изпълнителни и административни функции на Президиума на Съвета.

На 9 април 1990 г. Върховният съвет на СССР прие Закона на СССР „За общите принципи на местното самоуправление и местната икономика в СССР“. 1990. No 16. Чл. 267., който определя основните насоки на развитие на местните власти, принципите на тяхното формиране и дейност като органи на самоуправление и самоорганизация на гражданите. В съответствие с него основна връзка в системата на местното самоуправление трябваше да станат местните съвети като представителни органи на властта. На тяхна територия Съветите имаха право да координират дейността на цялата система на местното управление. Те формират своите органи, определят правомощията им в съответствие със законите и самостоятелно установяват своята структура и състав. Законът въвежда понятието „обществена собственост“. Обществената собственост включва имущество, прехвърлено безплатно от съюза на СССР, съюзни и автономни републики и други образувания, както и имущество, създадено или придобито от местния съвет за сметка на средства, принадлежащи му.

С приемането на Закона на RSFSR от 6 юли 1991 г. „За местното самоуправление в RSFSR“ започна процесът на реформиране на местните власти и системата на местното управление.

Така бяха направени първите стъпки към установяването на коренно различни принципи за организация на управлението на местно ниво от тези, които бяха характерни за съветската организация на властта. Декларираното в посочените закони местно самоуправление обаче не беше осигурено нито материално, нито организационно, нито в необходимата степен правно.

Конституцията на Руската федерация, която признава и гарантира местното самоуправление, действа като най-важната правна основа за по-нататъшния процес на формиране и развитие на нова система на местно самоуправление.

По този начин виждаме, че през съветския период развитието на местното самоуправление беше значително възпрепятствано от дейността на изпълнителните комитети, регионалните комитети и други местни органи на управление.

По този начин в тази глава разгледах историята на развитието на местното самоуправление в различни периоди от формирането и развитието на нашата страна. Виждаме, че местните власти не винаги са се развивали толкова просто и гладко, колкото може да се предположи на пръв поглед.

Октомврийската революция (1917 г.) доведе до необходимостта от реформиране на цялата структура на управление в страната. В тази връзка V.I. Ленин провъзгласява прехода от управление на народа към самоуправление на масите, като целта е създаването на система от съвети от горе до долу. Например в призива на Народния комисариат на вътрешните работи „До всички Съвети на работниците, войниците, селяните и работническите депутати“ (януари 1918 г.) се посочва, че Съветите „незабавно и най-енергично трябва да започнат да завършват работа за организиране на съвети във всички краища на тяхната територия, свързвайки ги заедно чрез регионални, провинциални и окръжни съвети.

съветска системабеше представен като асоциация на депутати от местата, избрани на Всеруския форум. Според болшевиките всички нужди и искания на трудещите се в страната трябваше да проникнат във всички Съвети и да достигнат до самия връх на държавно-политическата пирамида по време на конгресите. Историците многократно подчертават утопичността и опасността от идеята за формиране на държавни органи по този начин, която, ако бъде буквално приложена, може да доведе до анархия в страната. В тази връзка трябва да се отбележи, че съветите от по-ниско ниво често издават закони и постановления, които противоречат на законите на централното правителство, внасяйки хаос и объркване в цялостната законодателна дейност на съветската република.

В допълнение, отричането на принципа на разделение на властите, сливането на държавния и партийния апарат, честите нарушения на принципа на колегиалност на по-ниското ниво на съветите, опростяването на процеса на управление на местните дела (за да се предотврати различни видове недоразумения и конфликти) поставя под въпрос осъществимостта и ефективността на такава система за управление.

В същото време съветският модел на местно управление имаше и положителни черти, например въвеждането на всеобщо избирателно право. Според първата съветска конституция, приета през юли 1918 г., гражданите на РСФСР от двата пола, които са навършили 18 години, имат право да избират и да бъдат избирани в Съветите, независимо от религията, националността, местожителството и други квалификации.

Естествено е имало и ограничения - с избирателно право са се ползвали само гражданите, които: а) са изкарвали прехраната си с производствен и обществено полезен труд, както и лицата, заети с домашен труд, който е осигурявал на първите възможност за продуктивен труд; б) войници от Червената армия и флота; в) граждани, включени в една или друга категория, загубили в известна степен работоспособността си. Не се избираха и не можеха да бъдат избирани лицата, които прибягват до наемен труд с цел печалба; частни търговци, търговски и търговски посредници; монаси и духовенство на църквата и религиозните култове; служители и агенти на бившата полиция, специални жандармерийски корпуси и служби за сигурност, както и членове на царстващата къща в Русия; лица, признати за невменяеми по предписания начин, както и лица под запрещение; лица, осъдени за користни и клеветнически престъпления за срок, определен със съдебна присъда.

По този начин участието в местното управление беше открито ограничено до определени слоеве от населението. В същото време значително се разшириха избирателните възможности за участие в управлението на държавните дела на онези социални групи, които преди революцията бяха нарушени в политическите си права. В тази връзка възникна нов проблем - необходимостта от подготовка на нови управленски кадри.

Съветският модел на местно самоуправление не е замразено явление веднъж завинаги; той се развива, претърпява различни метаморфози и в еволюцията му е възможно да се разграничат следните периоди:

Първи периоде свързано със създаването на нова система от местни власти. Болшевиките, след като взеха властта през 1917 г., започнаха да изграждат нова държава, разчитайки на марксистко-ленинската теза за необходимостта от първоначално разрушаване на старата държавна машина. Процесът на премахване на губернските, окръжните и волостните събрания и съвети практически започна веднага след поражението на въоръженото въстание в Петроград, а след Третия общоруски конгрес на Съветите той се разгърна в масов мащаб.

Трябва да се отбележи, че промяната от системата на земското самоуправление към съветския модел на управление не беше еднократен акт, а продължи доста дълго време. Земските органи на градското самоуправление функционират известно време успоредно със съветите и не винаги се противопоставят на последните. На свой ред Съветите незабавно ликвидираха земствата и градските думи, които им се противопоставиха или саботираха техните решения, а органите на земското самоуправление, лоялни към настъпилата смяна на властта, запазиха и дори им повериха някои функции на местното управление.

Интересно е, че меншевиките и социалистическите революционери, които се застъпват за запазването на земските органи, предлагат разделяне на функциите на местното управление между тях и съветите. По-специално, според тях, съветите трябваше да изпълняват политически, културни и образователни функции, а всички въпроси на икономическия живот ще останат в земствата и градските думи. Подобно съвместно съществуване обаче не проработи на практика, тъй като Съветите от самото начало се стремяха към политически и икономически монопол.

През този период от своето развитие съветите са част от системата на държавните органи и са структурни елементи на държавния механизъм. Например в инструкциите на Народния комисариат на вътрешните работи, публикувани на 24 декември 1917 г. (това е първият документ, съдържащ принципно нов подход към организацията на местната власт), Съветите на работниците, войниците и селяните Депутатите бяха определени като местни власти, които трябва да действат в съответствие с укази и разпоредби на централната власт.

От една страна, съветите като държавни органи са натоварени със задачите за управление и обслужване на местната икономика (административни, стопански, финансови, културни, образователни и други функции). От друга страна, Съветите трябваше да изпълняват всички укази и резолюции на централното правителство, да извършват ревизии и конфискации, да налагат глоби, да закриват контрареволюционните органи, да извършват арести и да разпуснат обществени организации, призоваващи за сваляне на съветската власт. Така съветите бяха приравнени по статут на държавни органи, а техните приходи и разходи бяха поставени под контрола на центъра.

Вторият етап от развитието на Съветитевлиза в историята като периода на НЕП. Новата икономическа политика допуска елементи на частна собственост, което води до по-сложни форми на стопанска дейност и от своя страна предизвиква промени в местните власти. Декретът на Всеруския централен изпълнителен комитет „За замяна на присвояването с данък в натура“ (1921 г.) и „Заповедта за STO (Съветите на труда и отбраната) към местните съветски институции“ отбелязват особеното значение на максимизирането на развитието на творческа инициатива и инициатива на местните органи на управление, като се вземе предвид опитът и широкото разпространение на най-добрите примери за работа на съветите.

Мощен тласък за развитието на градското самоуправление дава наредбата „За градските съвети“, приета през 1925 г., която определя съветите като „висша власт в града в рамките на своята компетентност“ и им предоставя относителна независимост. Като цяло на този етап е извършена частична децентрализация на единната йерархична съветска система и е извършено известно преразпределение на правомощията към нейните по-ниски нива. Освен това местните съвети получиха правото да формират независима финансова и материална база, а местната данъчна система беше възстановена. Създадена е и определена регулаторна и правна рамка, която да гарантира определена независимост на местните съвети. Но в същото време дейността на местните съвети остава под строг политически контрол от страна на управляващата партия.

За третия период от съветското развитиесе характеризира с почти пълно премахване на реалната система на местно самоуправление и замяната й със система на тоталитарно партийно-държавно ръководство. През 1933 г. е приета нова наредба „За градския съвет“, която окончателно национализира местните власти. Според този правилник и Конституцията от 1936 г. Съветите са определени като „органи на пролетарската диктатура“, предназначени да провеждат политиката на центъра на място. Въпросите на регулаторното регулиране бяха прехвърлени от Съветите главно към висшите изпълнителни органи и органи на Комунистическата партия. Местните съвети се превърнаха в обикновени изпълнители на волята на центъра.

С идването на власт на Н. С. Хрушчов. беше повдигнат въпросът за увеличаване на ролята на Съветите, които по това време „все повече действаха като обществени организации“. Следващата програма на КПСС пряко свързва развитието на местното самоуправление с разширяването на правата на местните съвети; по-специално се посочва, че „правата на местните съвети, работническите депутати (местното самоуправление) ще се разширят, и те най-накрая ще решат всички въпроси от местно значение. На практика обаче опитите да се прехвърлят някои управленски въпроси на местните съвети за окончателно решение завършиха с неуспех и бързо бяха оставени в забрава. Вместо да се разширят правата на местните съвети, бяха направени опити да се премахнат селските съвети и да се заменят с обществени старейшини.

В допълнение, следните мерки рязко отслабиха ролята на съветите в общото управление на подчинените територии: прехвърлянето на местната индустрия към икономическите съвети, разделянето на регионалните и регионалните съвети на индустриални и селски, оттеглянето на органите за управление на селското стопанство от системата на областните съвети, укрепването на местни органи, които не са подчинени на съветите, и т.н.

След изместването на Н.С. Хрушчов от поста генерален секретар на ЦК на КПСС бяха приети множество законодателни актове на съюзно и републиканско ниво, за да се консолидира статута на всяко звено на местните съвети. На практика обаче законово закрепените „широки“ правомощия на местните съвети не засягат тяхното подчинение на партийния и държавния апарат. Тази ситуация е правилно описана от авторите на известния учебник по съветско строителство G.V. Барабашев и К.Ф. Шеремет: „Оформи се и се задълбочи пропастта между нормативната, законодателна уредба на организацията и дейността на Съветите, развитието на въпросите на съветското строителство и реалната практика на функциониране на тези органи.“

Конституцията от 1977 г., след като консолидира застоялото състояние на обществото, държавата и нейните най-важни институции, определи местните съвети като връзки в единна система от държавни органи, които решават въпроси от местно значение и участват в изпълнението на национални задачи. Съветите бяха единна система от представителни органи на държавната власт, в която основният формиращ фактор беше ръководството на висшите власти от по-ниските.

По това време принципът на патернализма получава ясен израз в съветската система на управление. Патернализмът (лат. pater - баща) е принципът на попечителство, попечителство на държавните органи над населението и местните власти; вид взаимоотношения между владетели и население, предвиждащи „бащинска грижа” на първите и „синовна благодарност” на вторите за подобряване на условията на живот. Смята се, че принципът на патернализма води началото си от конфуцианството, което разглежда държавата като „голямо семейство“. Съгласно този принцип (в съветския вариант) държавата отговаря отделно за всичко, което се случва в страната като цяло и във всеки регион, във всяко населено място. Отрицателните последици от принципа на патернализма включват психологическите бариери в съзнанието на жителите при възприемането на местното самоуправление.

Характерно е, че инициативата на жителите, която преди това беше реализирана в местната власт, беше насочена към публични (без власт) форми на самоуправление, като улични комитети, домашни комитети, училищно, студентско, индустриално и др. самоуправление .

Последният период на съветския моделе свързано с реформите на държавната и политическата структура на Русия. Важна роля за формирането на местното самоуправление през този период изиграха Законът на СССР „За общите принципи на местното самоуправление и местната икономика в СССР“ (1990 г.) и Законът на РСФСР „За местното самоуправление в РСФСР” (1991). По силата на тези закони Съветите получиха значителни правомощия, собствен бюджет и собственост, което не отговаряше на разбирането на Ленин за съветския тип власт и всъщност означаваше премахване на съветския модел.

Последната точка в процеса на премахване на съветския модел беше поставена с Указ на президента на Руската федерация „За реформата на местното самоуправление в Руската федерация“ от 26 октомври 1993 г., който обяви прекратяването на дейността на градските и областните съвети на народните депутати и прехвърли тяхната компетентност на съответните местни власти.

В историята на Русия не е имало постепенно еволюционно развитие на общинските държавни институции, което е естествено за повечето съвременни развити страни. Системата на обществено самоуправление, възникнала в резултат на реформите от 19 век, отстъпи място на строга централизация и пълна липса на независимост на местно ниво през съветския период.